作者：鄭功成（中國人民大學教授、中國社會(hui) 保障學會(hui) 會(hui) 長）

　　黨(dang) 的十九大報告明確提出，要“全麵建成覆蓋全民、城鄉(xiang) 統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會(hui) 保障體(ti) 係”。習(xi) 近平總書(shu) 記在主持十九屆中央政治局第二十八次集體(ti) 學習(xi) 時明確要求，“不斷滿足人民群眾(zhong) 多層次多樣化需求，完善覆蓋全民、統籌城鄉(xiang) 、公平統一、可持續的多層次社會(hui) 保障體(ti) 係，進一步織密社會(hui) 保障安全網”。立足新發展階段，我國社會(hui) 保障改革與(yu) 製度建設的目標任務是“全麵建成”並“完善”多層次社會(hui) 保障體(ti) 係。當前，紮實推動多層次社會(hui) 保障體(ti) 係高質量發展是促使整個(ge) 社會(hui) 保障製度可持續發展的關(guan) 鍵所在。

　　深刻認識多層次社會(hui) 保障體(ti) 係建設

　　多層次社會(hui) 保障體(ti) 係，是以不斷增進人民福利、滿足社會(hui) 成員多層次多樣性保障需求為(wei) 目的，在以政府負責或主導的法定基本保障為(wei) 主體(ti) 的條件下，充分調動市場、社會(hui) 力量以及家庭與(yu) 個(ge) 人的積極性，共同建設由不同層次的保障項目有機組成的一個(ge) 社會(hui) 保障製度體(ti) 係。它是針對傳(chuan) 統的由政府負責的單一層次保障製度的結構性改革，也是實現社會(hui) 保障權責配置更加合理、社會(hui) 保障物質基礎不斷壯大並實現高質量發展的重要條件。

　　在國際上，社會(hui) 保障體(ti) 係走向多層次化有三個(ge) 重要背景：一是20世紀70年代石油危機導致西方國家經濟不景氣，財政難以承受日益膨脹的法定養(yang) 老金支出，各國開始探索養(yang) 老保險製度改革方案，引入企業(ye) 年金等新的製度促使結構優(you) 化成為(wei) 重要方向。二是人口老齡化加速發展，社會(hui) 保障的財政壓力不斷上升，單一層次的製度安排日益難以承受，可持續性遇到日益巨大的挑戰，需要調動市場主體(ti) 與(yu) 社會(hui) 力量參與(yu) 的積極性，使社會(hui) 保障製度的責任分擔方式更趨合理化。三是經濟社會(hui) 發展和社會(hui) 成員個(ge) 性化福利保障需求日益高漲，單一層次社會(hui) 保障日益難以滿足，必須以多層次的有效供給才能使其得到滿足。從(cong) 有的國家的實踐效果來看，多層次社會(hui) 保障體(ti) 係重構了這一製度的責任分擔機製，將政府、市場、社會(hui) 及個(ge) 人的責任通過在不同層次製度安排中的適當調適，使之更加合理化，同時調動市場主體(ti) 、社會(hui) 力量、個(ge) 人及家庭參與(yu) ，壯大了整個(ge) 社會(hui) 保障製度的物質基礎，更好地滿足人民福利不斷增長的需要，使整個(ge) 社會(hui) 保障體(ti) 係可持續發展。多層次社會(hui) 保障體(ti) 係建設代表了當今世界社會(hui) 保障改革與(yu) 發展的主要取向。

　　進入20世紀以來，我國人口老齡化進程持續加速。2021年65歲以上人口占總人口之比已從(cong) 2000年的7%提升到14.2%，這標誌著從(cong) 輕度老齡化進入了中度老齡化階段，並將不可逆轉地向深度老齡化邁進，而人民群眾(zhong) 對社會(hui) 保障的需求又在持續升級，並日益呈現出多層次、多樣性特征。中國社會(hui) 發展需要妥善應對這一挑戰，積極借鑒其他國家的有益經驗，紮實推動我國多層次社會(hui) 保障體(ti) 係建設與(yu) 發展。

　　加快建設與(yu) 發展多層次社會(hui) 保障體(ti) 係

　　自20世紀90年代開始提出“建立多層次的社會(hui) 保障體(ti) 係”起，我國社會(hui) 保障體(ti) 係建設取得了重要進展和重大成就，但要真正“全麵建成”並“完善”多層次社會(hui) 保障體(ti) 係，必須堅持問題導向，多措並舉(ju) 推動製度改革不斷深化。

　　強化統籌規劃、協同推進。通過科學的頂層設計明確多層次社會(hui) 保障體(ti) 係的結構及功能定位，可分為(wei) 三個(ge) 層次：一是政府負責或主導的法定保障層次，包括法定的社會(hui) 救助、社會(hui) 保險與(yu) 社會(hui) 福利及相關(guan) 服務。這是傳(chuan) 統意義(yi) 上的社會(hui) 保障，也是現代社會(hui) 保障體(ti) 係的核心部分，體(ti) 現的是公民的法定社會(hui) 權益和政府、社會(hui) 的責任。這一層次需通過立法明確權責，並借助公權力推行，其功能隻宜以保障基本生活、解除人民基本生活後顧之憂為(wei) 目標，同時起到預防貧困、促進社會(hui) 公正的作用。二是在相關(guan) 政策支持下由市場主體(ti) 、社會(hui) 組織提供的具有公益性的保障項目，實質上可以稱之為(wei) 政策性保障，包括企業(ye) 或職業(ye) 年金、補充醫療保險、公益性養(yang) 老服務等，是對法定保障製度的有效補充，它需要稅收優(you) 惠和財政支持。三是通過市場交易行為(wei) 由市場主體(ti) 提供的商業(ye) 性高層次保障及相關(guan) 服務，包括商業(ye) 性的養(yang) 老金、健康保險和營利性的養(yang) 老服務、兒(er) 童服務、殘疾人服務等，它由市場主體(ti) 提供，是為(wei) 了滿足居民較高層次的個(ge) 性化福利需求，並按照平等交易、責任自負、誰受益誰付費原則推行的保障項目。在分層的同時，保持高效協同推進，需要基本養(yang) 老保險替代率與(yu) 繳費率都降下來，才能讓企業(ye) 年金與(yu) 商業(ye) 養(yang) 老金發展起來。

　　盡快優(you) 化並實現法定保障製度定型。政府負責或主導的法定社會(hui) 保障不僅(jin) 是整個(ge) 社會(hui) 保障體(ti) 係的主體(ti) 構成，更直接決(jue) 定著市場或社會(hui) 主導的其他保障層次的發展空間與(yu) 功能定位。必須通過全麵深化改革來加快優(you) 化現行法定保障製度安排，為(wei) 多層次社會(hui) 保障體(ti) 係與(yu) 發展創造條件。關(guan) 鍵是要厘清主體(ti) 各方的責任邊界和均衡各方的責任負擔。一是明確各級政府責任邊界（包括中央與(yu) 地方的權責關(guan) 係）和均衡各方責任負擔。政府負責的社會(hui) 保障項目如社會(hui) 救助、法定福利和對弱勢群體(ti) 的相關(guan) 服務，重在切實織密織牢兜底保障網，讓所有人享有底線保障；政府主導的社會(hui) 保障項目如社會(hui) 保險與(yu) 麵向不同群體(ti) 的社會(hui) 福利及相關(guan) 服務，重在提供基本保障，調動用人單位、個(ge) 人及家庭分擔責任的積極性與(yu) 主動性，保基本是合理的政策取向。二是必須貫徹共建共享原則，強化互助共濟。包括逐步均衡政府補助、單位繳費與(yu) 個(ge) 人繳費的籌資責任，探索職工與(yu) 居民醫保製度整合，真正構建起城鄉(xiang) 一體(ti) 的社會(hui) 救助與(yu) 社會(hui) 福利製度體(ti) 係，提高各保障項目的統籌層次，這是使整個(ge) 社會(hui) 保障製度在更高層次、更大範圍實現共建共享與(yu) 互助共濟的必由之路。三是抓住骨幹項目下功夫。盡快實現法定養(yang) 老保險製度真正走向全國統一，在優(you) 化籌資機製和待遇清單製的條件下盡快統一全國的醫療保障政策，盡快完善以低保製度為(wei) 核心的綜合型社會(hui) 救助製度，立足社區通過公建民營、民辦公助、鼓勵連鎖等方式加快優(you) 化養(yang) 老服務體(ti) 係，通過公私並舉(ju) 、合理布局的方式發展兒(er) 童福利並確保所有兒(er) 童均能夠享受普惠、公平的福利服務，減輕居民家庭育兒(er) 負擔，實現人口均衡增長的目標。四是真正實現法定基本保障製度全覆蓋，為(wei) 多層次社會(hui) 保障體(ti) 係築牢基石。將所有人群全部納入養(yang) 老保險與(yu) 醫療保險，確保工傷(shang) 、失業(ye) 保險等覆蓋所有職業(ye) 勞動者，社會(hui) 救助能惠及低收入群體(ti) ，社會(hui) 福利及相關(guan) 服務能夠覆蓋到有需要的所有老年人、兒(er) 童、殘疾人。同時，適時增加或調整法定保障項目，根據人口老齡化需要建立長期護理保險製度，根據增進兒(er) 童福祉和人口均衡增長目標增加生育津貼或兒(er) 童津貼製度。

　　大力促進市場競爭(zheng) 與(yu) 慈善事業(ye) 發展，使市場主體(ti) 與(yu) 社會(hui) 組織成為(wei) 多層次社會(hui) 保障體(ti) 係建設的重要力量。在相關(guan) 政策的支持下，降低市場主體(ti) 參與(yu) 社會(hui) 保障體(ti) 係建設的門檻，吸引更多力量進入社會(hui) 保障體(ti) 係建設，在有序競爭(zheng) 中激發內(nei) 生動力和增強活力，不斷開辟多層次保障領域和創新服務。進一步創造有利於(yu) 慈善公益事業(ye) 發展的政策環境與(yu) 社會(hui) 環境，特別是降低登記門檻、監管適度，強化財政稅收支持政策與(yu) 精神褒獎，將募款型為(wei) 主轉化為(wei) 提供社會(hui) 服務為(wei) 主，培育並迅速壯大服務型慈善公益組織，使之成長為(wei) 我國社會(hui) 福利及相關(guan) 服務體(ti) 係建設的中堅力量。