作者：蔡之兵（中央黨(dang) 校〔國家行政學院〕習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想研究中心研究員、經濟學教研部副教授）

　　《中共中央關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第十四個(ge) 五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出，要形成主體(ti) 功能明顯、優(you) 勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。黨(dang) 的十八大以來，我國國土空間開發保護製度初步建立、高質量區域經濟布局逐漸形成，構建國土空間保護新格局取得顯著成績，但也麵臨(lin) 一些必須著力解決(jue) 的突出問題，如耕地減少、資源開發強度大、空間布局和結構不合理等。加快推動國土空間開發保護新格局的形成，需要著力提高國土開發的質量、增強國土保護內(nei) 生動力、確保國土開發與(yu) 保護相互支撐。

　　提高國土開發質量

　　過去幾十年，國土空間的開發有力支撐了我國經濟快速發展和社會(hui) 進步。隨著人均GDP超過1萬(wan) 美元，我國進入新的發展階段並確立了高質量發展目標，這就要求進一步提高國土開發的質量。

　　提高國土開發的質量，推進國土修複是前提。一方麵，尊重自然、順應自然、保護自然，遵循自然生態係統發展規律，充分發揮大自然的自我修複能力。另一方麵，堅持科學治理，圍繞增強國土空間承載能力，係統梳理區域生態問題隱患，分區分類施策，不斷加大重點區域生態修複力度，合理運用相關(guan) 措施，推進國土整治和修複。

　　提高國土開發的質量，轉變發展方式是保障。必須堅持人口資源環境相均衡的發展思路，加快構建綠色低碳發展方式。一方麵，將綠色發展理念貫穿三大產(chan) 業(ye) ，加快農(nong) 業(ye) 綠色發展、推進工業(ye) 綠色升級、提高服務業(ye) 綠色發展水平、發展壯大綠色環保產(chan) 業(ye) 和構建綠色供應鏈；另一方麵，以資源環境承載能力為(wei) 基礎，推動綠色發展對城鄉(xiang) 經濟體(ti) 係的全麵覆蓋，鼓勵各地根據自身自然稟賦、發展現狀、功能定位等實際情況，科學製定發展戰略，增強城鄉(xiang) 空間承載能力。

　　提高國土開發的質量，必須提升城市化地區的發展效率。城鎮是承載經濟發展職能的主要空間類型，應把支持經濟發展和集聚人口的政策進一步向城市化地區聚焦，穩步推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體(ti) 化發展、成渝地區雙城經濟圈建設以及黃河流域生態保護與(yu) 高質量發展等重大區域戰略，實現區域一體(ti) 化和高質量發展目標，提升城市群發展的協同性。

　　增強國土保護內(nei) 生動力

　　《建議》提出要逐步形成城市化地區、農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區、生態功能區三大空間格局。後兩(liang) 者的功能定位決(jue) 定了他們(men) 的發展模式和發展收益必然與(yu) 城市化地區存在較大差異，需要通過科學合理的引導和激勵機製激發這類地區保護國土空間的積極性。

　　從(cong) 發展模式看，應對不同區域實施差異化的考核方式。區域發展考核製度是影響地方政府行為(wei) 決(jue) 策的重要因素。隨著主體(ti) 功能區框架的建立，不同主體(ti) 功能區理應接受不同導向、不同內(nei) 容、不同要求的考核。就城市化地區、農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區、生態功能區三大空間格局而言，應根據三大空間格局不同的功能定位、發展目標、自然稟賦，盡快構建新的發展考核製度體(ti) 係，探索綠色GDP、生態係統生產(chan) 總值（GEP）等新的考核指標，確立對同類型地區進行比較的考核機製。

　　從(cong) 發展收益看，應積極探索生態產(chan) 品價(jia) 值實現機製。除了考核製度外，影響區域發展行為(wei) 的關(guan) 鍵因素是發展利益。相比於(yu) 城市化地區，承擔非經濟功能的地區尤其是生態功能區往往麵臨(lin) 正外部性難以得到合理補償(chang) 的困境，未來需通過生態產(chan) 品價(jia) 值實現機製來提高其發展收益。盡快建立全國統一的生態產(chan) 品價(jia) 值核算和評價(jia) 體(ti) 係，規範化生態產(chan) 品價(jia) 值核算過程，為(wei) 此類地區獲得合理的生態補償(chang) 提供科學依據。鼓勵與(yu) 引導生態功能區與(yu) 農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區依托自身稟賦，采取市場化發展思路、多樣化發展模式和產(chan) 業(ye) 化發展路徑，拓展生態與(yu) 農(nong) 業(ye) 產(chan) 品的產(chan) 業(ye) 鏈和價(jia) 值鏈，提高生態與(yu) 農(nong) 業(ye) 產(chan) 品的附加值，不斷提高自身發展收益。

　　確保國土開發與(yu) 國土保護相互支撐

　　保護是為(wei) 了實現更高水平的開發、開發是為(wei) 了實現更有能力的保護，構建國土空間開發保護新格局，必須立足整體(ti) 係統思維，確保國土開發與(yu) 國土保護相互關(guan) 聯、相互促進、相互支撐。

　　強化國土空間規劃的引領性。國土空間規劃在國土空間治理和可持續發展中起著基礎性、戰略性的引領作用，是明確不同區域發展定位和功能屬性的根本工具。黨(dang) 的十八大以來，為(wei) 有效破解不同發展規劃相互“打架”現象，黨(dang) 中央已明確要求建立“多規合一”的國土空間規劃體(ti) 係。針對促進開發國土與(yu) 保護國土相互支撐的要求，“多規合一”的國土空間規劃體(ti) 係在理念上應堅持全國一盤棋的整體(ti) 架構，在導向上應充分體(ti) 現不同區域的不同利益訴求，在思路上應落實全域全要素管控製度。

　　強化國土用途管製的約束性。通過國土空間用途管製製度，可以保證不同類型國土空間能夠按照功能定位製定發展戰略。一方麵，健全“指標+空間+清單”的用途管製製度，強化“三區”空間管理，建立生態保護紅線、基本農(nong) 田保護紅線、城鎮開發邊界等控製線管製製度，明確各類空間的責任主體(ti) 、管控措施等；另一方麵，充分利用衛星遙感、人工智能、大數據等先進技術，加快建成陸海統籌、天地一體(ti) 、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，提升對國土空間的實時和長期監測能力。

　　強化利益補償(chang) 政策的融合性。實現開發型區域與(yu) 保護型區域的融合發展，必須加快構建區際利益補償(chang) 機製。一方麵，完善縱向生態保護補償(chang) 製度，中央和省級財政參照生態產(chan) 品價(jia) 值核算結果、生態保護紅線麵積等因素，完善重點生態功能區轉移支付資金分配機製，提高保護型區域的收益水平。另一方麵，建立橫向生態保護補償(chang) 機製，鼓勵生態產(chan) 品供給地和受益地按照自願協商原則，綜合考慮生態產(chan) 品價(jia) 值核算結果、生態產(chan) 品實物量及質量等因素，開展橫向生態保護補償(chang) 。探索非貨幣補償(chang) 型的異地開發合作模式，鼓勵生態產(chan) 品供給地和受益地共建產(chan) 業(ye) 園區。