位於(yu) 浙江省溫州市鼇江之畔的龍港鎮，曾因農(nong) 民自費造城名揚海內(nei) 外，被譽為(wei) “中國第一座農(nong) 民城”。2019年8月，這個(ge) 鎮獲批直接升格為(wei) 縣級市，成為(wei) 全國首個(ge) “鎮改市”。

　　三年多來，龍港大膽創新、勇於(yu) 開拓，為(wei) 我國特大鎮有序設市，發展新生城市，不斷積累可複製可推廣的經驗。與(yu) 此同時，龍港在發展過程中麵臨(lin) “一對多”“職能重疊”“人少事多”等現實困境，仍需要通過不斷深化改革，寫(xie) 好“後半篇文章”。

　　為(wei) 什麽(me) 是龍港？

　　改革開放後，我國一批特色鮮明的特大鎮逐漸形成，它們(men) 雖然是“鎮”，卻常常擁有著“縣級”的人口總量和“市級”的經濟體(ti) 量，形成了獨特的“特大鎮現象”。

　　這些特大鎮綜合實力突出，部分已經超過中等城市的發展水平，龍港鎮便是其中之一。

　　1994年，建鎮10年的龍港，從(cong) 5個(ge) 小漁村發展成有13.5萬(wan) 戶籍人口的特大鎮，當時綜合經濟實力在全國億(yi) 元鎮中排名第17位。但是，“小馬拉大車”的體(ti) 製機製問題也凸顯出來。

　　在用地指標、信貸規模和項目審批等方麵，龍港都受到“鄉(xiang) 鎮衣帽”的限製。鎮政府的權責配置與(yu) 當地經濟社會(hui) 發展需求之間的矛盾，束縛了龍港發展的活力和潛力。

　　1995年，國家發改委等11個(ge) 部門聯合發文，首次在全國實施“小城鎮綜合改革試點”，以龍港為(wei) 首的57個(ge) 城鎮被列入試點，龍港不僅(jin) 在多個(ge) 領域被賦予縣級經濟管理權限，還建立了浙江省第一個(ge) 鎮級金庫。

　　然而，麵對不斷聚集的人口和擴張的城鎮規模，通過授權和委托方式推進的“強鎮擴權”改革，不斷出現權力“放了又被收回”的現象。

　　一些專(zhuan) 家認為(wei) ，這種以“授權”和“委托”方式實現縣級權力下放，來擺脫體(ti) 製羈絆的做法，與(yu) 規範的立法授權相比，往往容易陷入權力收放循環的怪圈。特大鎮要獲得更大自主權，僅(jin) 靠縣級政府放權並不能真正解決(jue) 問題，必須通過製度的變革將放權固化下來。

　　轉機發生在2014年底。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出，要完善設市標準，嚴(yan) 格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮發展成為(wei) 中小城市。

　　2014年底，龍港被列為(wei) 全國首批國家新型城鎮化綜合試點，為(wei) 推進特大鎮有序設市，探索路徑、模式，破解我國特大鎮“小馬拉大車”困局。

　　此時，已擁有38萬(wan) 常住人口的龍港，按照“大部製、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，開始探索不走升格、翻牌、大幅度增加管理人員之路的特大鎮設市改革，再寫(xie) 創新史，取得實質性進展。2019年8月，龍港撤鎮設縣級市獲得國務院批準，同年9月，龍港市正式掛牌成立。

　　“鎮改市”在承壓中前行

　　作為(wei) 特大鎮轉型設市的“國家試驗田”，龍港改革注定引人注目。

　　設市以來，龍港在機構編製數比全省縣市區明顯偏少的情況下，實現有效承接100%的縣級權限事項，走出了一條“大部製、扁平化”運轉的新路子。

　　“機構最精、層級最少、職能最優(you) 、成本最低、效能最高、責權利相統一”是龍港追求的改革目標。記者調查發現，龍港設市以來改革的主要成效體(ti) 現在機構最大限度精簡，通過製度重塑、機製創新和數字賦能，實現黨(dang) 政機關(guan) 行政編製不增加，縣級部門力量直接下沉到村居，形成了扁平化的管理架構。

　　在製度重塑上，龍港按照“黨(dang) 政機構合一、職能相近部門合並、打破上下對口”的原則，從(cong) 城市管理、企業(ye) 發展、市民服務三方麵尋找改革突破點。原來12個(ge) 鎮內(nei) 設機構、11個(ge) 事業(ye) 單位、18個(ge) 縣派駐機構共41個(ge) 部門，被整合為(wei) 15個(ge) 黨(dang) 政大部門。同時，綜合設置6個(ge) 直屬事業(ye) 機構，不設鄉(xiang) 鎮、街道，推進“小政府大服務”體(ti) 係構建。

　　設立的龍港市經濟發展局，把發改委、經信、科技、金融、商務、統計等8個(ge) 部門的97個(ge) 處室的職能與(yu) 任務，進行分解與(yu) 歸類，構建龍港的綜合規劃模塊、重大投資模塊、產(chan) 業(ye) 服務與(yu) 人才發展模塊、研發創新模塊等11個(ge) 科室模塊。

　　事實上，這個(ge) 局隻有20名行政編製和32名事業(ye) 編製，但通過“模塊化”架構重塑、職責重塑，承擔起具有“大經濟”概念的工作職能。

　　為(wei) 了構建“小政府大服務”工作格局，龍港通過創新機製、數字賦能，打造了全域性“一枚印章管審批”“一支隊伍管執法”“一張清單轉職能”的新型政務服務模式，促進了“市管社區”的扁平化改革。

　　龍港大部製新型組織架構和管理體(ti) 製，盡管在磨合後運轉較為(wei) 平順，但在“條條對口”“左右對齊”的現行政府管理體(ti) 製下，還是碰到不少問題，例如機構設置與(yu) 履職要求還難以有效匹配，多元共治麵臨(lin) 挑戰，權力與(yu) 運行如何監督等問題。

　　龍港15個(ge) 黨(dang) 政大部門雖然涵蓋了城市運行管理的方方麵麵，但在“下改上未動”的情況下，一個(ge) 大部門要對應上級多個(ge) 部門的各種職能，承擔的壓力倍增，新舊體(ti) 製銜接矛盾較為(wei) 突出。

　　業(ye) 內(nei) 人士認為(wei) ，龍港撤鎮設市是個(ge) 全新的事物，肩負著為(wei) 全國改革探路重大使命。龍港要形成可複製可推廣的成果，仍需深化改革。

　　如何寫(xie) 好“後半篇文章”

　　記者注意到，浙江省富陽市早些年探索的“專(zhuan) 委會(hui) ”模式，從(cong) 另一個(ge) 角度探路基層大部製改革。

　　2007年，富陽市（現為(wei) 杭州市富陽區）“專(zhuan) 委會(hui) ”大部製試驗引發關(guan) 注。這項被評為(wei) “浙江省首屆黨(dang) 政工作創新典範”的管理模式，是在“上未動”的情況下，審視縣域發展的內(nei) 在規律，把各部門中的相同相近職能整合歸類，設立決(jue) 策、執行、監督三類共13個(ge) “專(zhuan) 委會(hui) ”。各“專(zhuan) 委會(hui) ”由副市長擔任主任，都有一個(ge) 牽頭責任部門，並明確職能相關(guan) 的組成部門。

　　“專(zhuan) 委會(hui) ”模式著力破解縣級機構職能交叉、權責脫節、權力部門化等問題，打破了傳(chuan) 統的市長間的分工歸屬，起到了統攬協調形成合力的作用。

　　以富陽城鄉(xiang) 統籌委員會(hui) 為(wei) 例，農(nong) 業(ye) 、林業(ye) 、水利、建設、國土等20個(ge) 涉農(nong) 職能部門的惠農(nong) 政策、重大項目統歸“專(zhuan) 委會(hui) ”管理。一名分管農(nong) 口的副市長擔任“專(zhuan) 委會(hui) ”主任，實行統攬協調“大三農(nong) ”的係列問題。

　　當時在富陽洞橋鎮小塢村，72戶村民居住在山邊一條小溪兩(liang) 旁，因小流域常有地質災害，需要整村搬遷移民新村。但是，由於(yu) 地質災害歸國土局管，小流域治理歸水利局管，下山移民歸農(nong) 辦管，農(nong) 戶移民住房補助又歸建設局管。在傳(chuan) 統的管理模式下，一個(ge) 分管農(nong) 業(ye) 的副市長需要跨分管部門協調和督促，難度可想而知。

　　城鄉(xiang) 統籌委員會(hui) 成立後，分管副市長統攬此事，不僅(jin) 牽頭部門與(yu) 其他相關(guan) 部門協調順手，而且相關(guan) 部門的政策資金也能整合使用，使得整村搬遷落實新村建設很快得到解決(jue) 。

　　記者調查發現，龍港與(yu) 富陽兩(liang) 地大部製改革各有異同。龍港是以相近職能部門合並的方式實現大部製改革，如龍港市社會(hui) 事業(ye) 局，是由9個(ge) 與(yu) 民生相關(guan) 部門組合而成，承接來自溫州市9個(ge) 相關(guan) 部門的工作職能。富陽的大部製特點是“不動體(ti) 製動機製，不變職能強功能”，按照職能有機統一的路徑，把縣域內(nei) 各部門的相同相近職能梳理出來，整合歸類，創設具有指揮協調力量的各“專(zhuan) 委會(hui) ”。富陽“專(zhuan) 委會(hui) ”模式，對破解目前困擾龍港的“一對多”“職能重疊”“人少事多”等難題，具有一定的參考價(jia) 值。

　　中國城市和小城鎮改革發展中心專(zhuan) 家認為(wei) ，龍港撤鎮設市既是新型城鎮化改革的重要探索，也是基層行政管理體(ti) 製改革的一次大膽嚐試，對破解我國“特大鎮現象”困局、構建“大部製、扁平化、低成本、高效率”的新生城市治理體(ti) 係，具有重要示範意義(yi) 和參考價(jia) 值。龍港設市以來改革取得了明顯成效，但也出現了一些製度摩擦和轉型陣痛，需要持續深化改革、不斷完善製度來破解。比如，建議支持在龍港市先行探索省級綜合授權改革，以及在上級政府對龍港的考核問題上，怎樣落實“非必要不考核”等，需要得到更好的重視和解決(jue) 。

　　因改革而生、因改革而興(xing) 的龍港，一路發展壯大，得益於(yu) 從(cong) 中央到地方各級黨(dang) 委政府一直支持龍港大膽創新。目前，龍港“後半篇文章”麵臨(lin) 的一些問題和困境，還需要繼續支持鼓勵龍港大膽創新、勇於(yu) 開拓，為(wei) 我國特大鎮有序設市，發展新生城市，提供可複製可推廣的經驗。(記者謝雲(yun) 挺)