國際銳評丨起底美國對非投資與援助的虛虛實實

　　白宮日前宣布，由於(yu) 要應對颶風，總統拜登推遲原計劃10月中旬對德國和安哥拉的訪問。其中，對安哥拉的訪問，是拜登一年多前就許下的訪非承諾，後因種種原因一直未能成行。眼下，他的任期僅(jin) 剩不到三個(ge) 月，美國大選激戰正酣，他的訪非計劃最終能否落地，麵臨(lin) 很大變數。

　　這不由讓人想到，美國對非洲的承諾不少，但很多淪為(wei) “空頭支票”。在大國博弈加劇、全球格局深刻調整的背景下，美方向非洲拋出橄欖枝有怎樣的用意？美方支持非洲發展的承諾，又能在多大程度上兌(dui) 現？不妨從(cong) 過往和現實的維度來觀察。

　　虛偽(wei) 的AGOA法案

　　過去半個(ge) 多世紀，隨著世界局勢演變，美國對待非洲的態度經曆了一個(ge) 重視、忽略、再重視的過程。

　　冷戰期間，為(wei) 與(yu) 蘇聯爭(zheng) 霸，美國從(cong) 上世紀50年代中期開始加大對非經濟援助力度。隨著蘇聯解體(ti) 以及非洲國家自身發展問題，非洲在美國眼中的重要性一度下滑。到了克林頓政府時期，隨著非洲政治經濟影響力增強以及美國全球戰略調整，華盛頓又開始重新思考和定位對非關(guan) 係，加大對非洲資源投入，將其定位為(wei) “新型夥(huo) 伴關(guan) 係”。此後，從(cong) 小布什政府到拜登政府，美國多屆政府提出和頒布了不同版本的對非政策主張或法案，試圖強化美非合作。

　　其中，最有代表性的當屬美國前總統克林頓2000年5月簽署的《非洲增長與(yu) 機遇法案》（AGOA）。這份法案擴大了美國對非洲的市場開放度和普惠製優(you) 惠範圍，將零關(guan) 稅進入美國市場的非洲商品種類從(cong) 1800種擴大到6000種，並且降低了美國進口非洲紡織品、礦產(chan) 品以及農(nong) 產(chan) 品等的關(guan) 稅。之後，美國又相繼推出多個(ge) 針對AGOA的修正案，進一步擴大對非洲的市場開放度。目前，有30多個(ge) 非洲國家可以享受到優(you) 惠政策。

　　不過，“天下沒有免費的午餐”。由於(yu) 美國與(yu) 非洲在經濟實力、發展水平等方麵差距明顯，這份法案對非洲的“讓利”其實是讓美國更多“獲利”。

　　一方麵，AGOA優(you) 惠條件下的非洲對美出口，主要集中在少數行業(ye) 和少數國家，未能達到協議初定時的“普惠”設想。比如，2021年39個(ge) 受益國中，除石油領域外，約八成免稅產(chan) 品集中在南非、肯尼亞(ya) 、萊索托、馬達加斯加和埃塞俄比亞(ya) 等5個(ge) 國家，大多數非洲國家受益不多。南非《郵衛報》等非洲媒體(ti) 指出，AGOA除帶動非洲服裝紡織業(ye) 發展外，對多數國家產(chan) 業(ye) 發展貢獻低，在支持非洲工業(ye) 化上“缺位”。

　　另一方麵，相關(guan) 貿易安排為(wei) 美國進口非洲油氣和重要礦產(chan) 資源、擴展對非出口、在能源等領域擴大對非投資等，創造了製度便利。

　　根據AGOA，尋求獲得優(you) 惠待遇的非洲國家必須在建立市場經濟、堅持法治、促進政治多元化、反腐敗和捍衛人權等方麵滿足美方標準。換言之，美國為(wei) AGOA提供的“優(you) 惠待遇”附加了許多政治條件，動輒以取消貿易優(you) 待資格敲打、威脅非洲國家，使它們(men) 處於(yu) 不利地位。

　　比如，2015年，肯尼亞(ya) 、盧旺達、烏(wu) 幹達和坦桑尼亞(ya) 曾對美國二手衣物加征關(guan) 稅，美便威脅取消四國AGOA的優(you) 惠資格，迫使除盧旺達外的三國重新開放市場。2022年1月，美國將埃塞俄比亞(ya) 移出AGOA，重創該國紡織業(ye) ，造成數萬(wan) 工人失業(ye) 。2023年10月，美方又以所謂破壞民主、人權為(wei) 由，將尼日爾、加蓬、烏(wu) 幹達、中非共和國從(cong) AGOA受益國中除名。烏(wu) 幹達總統貿易顧問譴責說，美方的做法損害了烏(wu) 貿易商生計，“是真正侵犯人權”。

　　欺世盜名的“洛比托走廊”

　　比起已經實施20多年的AGOA法案，美國政客如今談起對非投資，更熱衷炫耀一個(ge) 新項目——“洛比托走廊”。而它，正位於(yu) 拜登總統計劃訪問的安哥拉。

　　安哥拉地處南部非洲，西瀕大西洋，是非洲主要產(chan) 油國，礦產(chan) 資源豐(feng) 富。2023年5月的G7峰會(hui) 上，美國聯合盟友首次拋出建設“洛比托走廊”計劃。它主要指連接安哥拉、剛果（金）和讚比亞(ya) 三國的鐵路網，分成主線和支線兩(liang) 部分。主線從(cong) 安哥拉洛比托港出發，一路向東(dong) 途經剛果（金）、最終抵達讚比亞(ya) 北部，基本為(wei) 舊鐵路的翻新改建。支線是全新規劃路線，以安哥拉境內(nei) 鐵路為(wei) 起點建設一條新線路，延伸至讚比亞(ya) 北部。該走廊被美總統稱為(wei) “有史以來在非洲最大的鐵路投資”。

　　客觀來看，能夠為(wei) 非洲翻新修建鐵路，無疑是件造福非洲民眾(zhong) 的好事。但中國現代國際關(guan) 係研究院非洲研究所所長黎文濤認為(wei) ，“美國當前下大氣力宣傳(chuan) ‘洛比托走廊’，實際是欺世盜名”。

　　事實上，“洛比托走廊”並不是什麽(me) 新概念。早在20世紀初，主線鐵路就由葡萄牙殖民者建成，直到上世紀70年代都在使用。此後，受安哥拉內(nei) 戰影響，鐵路損毀嚴(yan) 重。2006年到2014年期間，中國企業(ye) 以總承包的形式參與(yu) 本格拉鐵路重建工程，項目總投資約18.3億(yi) 美元，從(cong) 設計到施工全部采用中國鐵路建設標準。2015年2月，本格拉鐵路全線開通運營。而所謂的“洛比托走廊”翻新線路與(yu) 中國承建的本格拉鐵路幾乎完全重合。

　　黎文濤認為(wei) ，美國試圖把“洛比托走廊”包裝成美歐為(wei) 非洲基建作出的貢獻，完全不符合事實。因為(wei) 它的核心骨架中國早已搭好，中國才是名副其實的最大貢獻者。“洛比托走廊”官網上也有這樣一段話：“如果沒有中國投入數十億(yi) 美元重建本格拉鐵路、擴建洛比托港口，‘洛比托走廊’就沒有當今的模樣。”

　　“洛比托走廊”官網截圖

　　那麽(me) ，美國為(wei) 何重視這條線路？因為(wei) 它經過非洲最著名的銅鈷礦帶，該礦帶擁有全球80%鈷礦儲(chu) 量、25%的銅礦儲(chu) 量和大量稀土礦藏。《外交事務》雜誌認為(wei) ，美國迫不及待要在非洲關(guan) 鍵礦產(chan) 行業(ye) 分一杯羹。

　　至於(yu) “洛比托走廊”還計劃建設新的鐵路線路，外界認為(wei) 落地十分困難。美國戰略與(yu) 國際研究中分析師卡梅倫(lun) ·哈德森說，“華盛頓確實大力宣傳(chuan) 了這個(ge) 投資項目，但它還沒有鋪設一英寸的鐵路。”另一方麵，美西方承諾的少量投資金額主要由政府或多邊機構提供，占大頭的私人資本仍在觀望中，項目建設存在較大資金缺口。

　　這不由讓人們(men) 聯想到，過去幾年，剛果（金）和讚比亞(ya) 兩(liang) 國曾與(yu) 美國、歐盟分別簽署諒解備忘錄，目標是在兩(liang) 國建立經濟特區，將礦產(chan) 轉化為(wei) 電池等初級產(chan) 品。但直到現在仍沒有任何進展。《哈佛國際評論》寫(xie) 道，“如果善意從(cong) 未超越諒解備忘錄階段，它們(men) 就像‘衛生紙’一樣一文不值”。

　　口惠而實不至的援助

　　美國自稱“全球最大對外援助國”，對非援助名目繁多。早在2022年12月美非峰會(hui) 上，美國就承諾投入550億(yi) 美元支持“非盟2063議程”。據美國駐華使館消息，今年8月，美國宣布向撒哈拉以南非洲地區追加提供近5.36億(yi) 美元人道主義(yi) 援助，並聲稱迄今為(wei) 止，美國在2024財年對這一地區的人道主義(yi) 援助總額已近37億(yi) 美元。

　　從(cong) 字麵上看，美國對非洲的援助金額確實不小。然而，如果認為(wei) 這些被宣布的數字就是實實在在落在非洲人民頭上的好處，那就大錯特錯了。美國對非援助其實很像那個(ge) 知名比喻：看上去是“一襲華美的袍子”，但上麵爬滿了虱子。

　　美國對非援助中有相當一部分被其自身“截胡”。常與(yu) 美國相關(guan) 組織一起做項目的專(zhuan) 家學者了解到，這些同行在援助非洲期間享有各種補貼、調研經費、五星酒店住宿等諸多優(you) 待，而這些費用均由美對非援助項目提供。每年，各種各樣的專(zhuan) 家團抵達非洲，其旅費總開支就是一筆龐大數字。此外，美國各種基金會(hui) 在非洲組織活動的經費，也都被劃在援助金額中。

　　美國的一些援助還沒安好心。黎文濤認為(wei) ，美國對非援助以“軟援助”為(wei) 主，資助各種名目繁多的培訓、研討會(hui) 、NGO等，甚至包括支持反政府派別。這種援助不僅(jin) 不利於(yu) 當地社會(hui) 穩定發展，還擾亂(luan) 了非洲一些國家的國內(nei) 秩序。美國前國防部長詹姆斯·馬蒂斯坦言：“美國的對外援助不是慈善，是對自身安全的戰略投資。”

　　另一方麵，“雷聲大雨點小”，是美國對非援助留給外界的印象。近年來，美國推出五花八門包含對非援助內(nei) 容的倡議，如“藍點網絡計劃”“重建更美好世界”“繁榮非洲戰略”等，調門不低，但多以“摻水”“湊數”等套路糊弄世界。以2022年美非峰會(hui) 上美國承諾投入550億(yi) 美元支持“非盟2063議程”為(wei) 例，其中僅(jin) 150億(yi) 美元屬於(yu) 新簽約項目，其餘(yu) 400億(yi) 則是將近年來美國對非各類倡議和協議重新“打包”。政治意圖大於(yu) 經濟目的，讓美國對非援助更像是“畫餅充饑”。歐亞(ya) 集團非洲問題首席分析師安庫認為(wei) ，美國對非援助缺乏新意和誠意。

　　無論是聽起來數額龐大的援助，還是看起來十分高調的投資，大多是美國以實現自身利益最大化為(wei) 目的的政治秀。披著“投資”“援助”外衣，搞霸權霸道霸淩，試圖以此維係在非洲的影響力——美國這麽(me) 做，終究會(hui) 失去非洲的民心。