作者：程國強（中國人民大學農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村發展學院“傑出學者”特聘教授，中央農(nong) 辦、農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部“鄉(xiang) 村振興(xing) 專(zhuan) 家谘詢委員會(hui) ”委員）、肖雪靈（同濟大學經濟與(yu) 管理學院研究助理）

　　黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央從(cong) 黨(dang) 和國家事業(ye) 全局出發、著眼於(yu) 實現“兩(liang) 個(ge) 一百年”奮鬥目標，把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，作為(wei) 全麵建成小康社會(hui) 的底線任務，全麵打贏脫貧攻堅戰，曆史性地解決(jue) 了絕對貧困問題，走出了一條中國特色減貧道路。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiang) 村振興(xing) 有效銜接，是“十四五”期間“三農(nong) ”工作特別是脫貧地區“三農(nong) ”工作的重點任務，必須抓緊抓實幫扶政策有效銜接這一關(guan) 鍵，進一步完善幫扶機製、提升政策效能，守住不發生規模性返貧底線。

　　加強幫扶政策有效銜接對守住不發生規模性返貧底線意義(yi) 重大

　　黨(dang) 的十八大以來，中央不斷加大對脫貧攻堅的支持力度，形成有利於(yu) 貧困地區和扶貧對象加快發展的扶貧戰略和政策體(ti) 係，既包括針對幫扶對象的兜底救助、就業(ye) 增收、基本公共服務等分類精準幫扶政策，也包括促進貧困地區脫貧的產(chan) 業(ye) 發展、基礎設施建設等地區扶持政策，還包括財政、金融等綜合支持政策。習(xi) 近平總書(shu) 記強調，“脫貧攻堅取得勝利後，要全麵推進鄉(xiang) 村振興(xing) ，這是‘三農(nong) ’工作重心的曆史性轉移。要堅決(jue) 守住脫貧攻堅成果，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiang) 村振興(xing) 有效銜接，工作不留空檔，政策不留空白”。

　　守住不發生規模性返貧底線，必須以幫扶政策有效銜接為(wei) 路徑。確保不發生規模性返貧，是鞏固拓展脫貧攻堅成果必須堅守的底線。守好底線，就必須係統總結借鑒脫貧攻堅時期行之有效的做法，在係統績效評估的基礎上，分類做好幫扶政策的延續、調整、優(you) 化，既要保持政策的連續性，又要增強政策的有效性，當務之急是要強化防返貧監測和幫扶機製。脫貧攻堅時期對貧困戶、貧困村進行識別並建檔立卡，為(wei) 打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎。當前也要建立健全防返貧動態監測機製，對監測對象實行動態管理，切實做到早發現、早幹預、早幫扶。與(yu) 此同時，要精準分析幫扶對象返貧致貧的原因，針對性地采取產(chan) 業(ye) 、就業(ye) 、綜合保障等幫扶措施，確保不發生規模性返貧和新的致貧。

　　守住不發生規模性返貧底線，必須以政策兜底保障為(wei) 基礎。脫貧攻堅時期，社會(hui) 兜底保障作為(wei) “五個(ge) 一批”的托底手段，將農(nong) 村社會(hui) 救助與(yu) 扶貧開發政策相銜接，形成了低保以及特困供養(yang) 與(yu) 各領域救助全方位兜底的“大救助”格局，為(wei) 打贏脫貧攻堅戰提供了重要支撐。當前及今後一個(ge) 時期仍需依靠政策來兜準底、兜穩底、兜牢底，更好地發揮社會(hui) 安全閥作用。今後兜底保障的重點是要在健全分層分類、包容普惠的社會(hui) 救助體(ti) 係的基礎上，加快構建常態化救助幫扶機製和兜底保障體(ti) 係，更加有效織密織牢民生保障網。

　　守住不發生規模性返貧底線，必須以構建長效機製為(wei) 支撐。促進脫貧人口持續增收、脫貧地區穩定發展，是守住不發生規模性返貧底線的根本措施與(yu) 長效機製，必須鍥而不舍加以推進，確保幫扶政策在更長的時間裏發揮效力。建立鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機製，關(guan) 鍵是要抓好產(chan) 業(ye) 和就業(ye) 。產(chan) 業(ye) 扶貧在脫貧攻堅時期涉及麵最廣、帶動人口最多，既是增強脫貧地區發展基礎、提升造血功能的主要依托，也是增加脫貧群眾(zhong) 收入、增強內(nei) 生動力的重要途徑。今後圍繞守底線，必須推動產(chan) 業(ye) 扶貧轉向產(chan) 業(ye) 振興(xing) ，促進產(chan) 業(ye) 提質增效、提檔升級，形成脫貧人口持續增收、脫貧地區穩定發展的長效機製。增加就業(ye) 是最有效最直接的脫貧方式，為(wei) 此，脫貧攻堅時期建立了扶貧車間、返鄉(xiang) 創業(ye) 、勞務輸出、公益性崗位等就業(ye) 支持政策體(ti) 係。當前守住底線，必須更加注重深化勞務協作、促進就地就近就業(ye) 、加強技能培訓等多措並舉(ju) ，進一步夯實脫貧群眾(zhong) 就業(ye) 增收基本盤。

　　分類優(you) 化調整，推進幫扶政策有效銜接

　　必須清醒地認識到，當前和今後一個(ge) 時期守住不發生規模性返貧底線，仍然麵臨(lin) 諸多風險和挑戰。如部分農(nong) 村脫貧人口勞動技能薄弱、就業(ye) 增收困難、收入穩定性差，返貧和新致貧風險更加突出；許多脫貧地區的產(chan) 業(ye) 市場競爭(zheng) 力低，對消費幫扶有較強依賴，尚未形成穩定的就業(ye) 帶動格局。而脫貧攻堅時期的幫扶政策，雖然具有較強的針對性、精準性和有效性，但也帶有一定的臨(lin) 時性，且具有較強的特惠性和超常規性特征。

　　因此，推進幫扶政策有效銜接，必須深入貫徹落實習(xi) 近平總書(shu) 記的指示精神，“過渡期內(nei) 要保持主要幫扶政策總體(ti) 穩定。對現有幫扶政策逐項分類優(you) 化調整，合理把握調整節奏、力度、時限，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全麵推進鄉(xiang) 村振興(xing) 平穩過渡”。也就是要根據過渡期鞏固拓展脫貧攻堅成果、守住不發生規模性返貧底線的要求，在保持政策總體(ti) 穩定的同時，對幫扶政策該延續的延續、該調整的調整、該優(you) 化的優(you) 化。

　　第一，做好幫扶政策的延續。對幫扶政策中補短板、強基礎、利長遠的政策，在保持穩定的基礎上進一步加強，如兜底救助類政策要繼續保持穩定。

　　第二，推進幫扶政策的調整。糾正和改進脫貧攻堅時期在教育、醫療、住房、飲水等部分民生保障領域存在的政策“懸崖效應”和不平衡性，著力拓展政策的包容性、常態化，進一步加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設，並根據脫貧人口實際困難給予適度傾(qing) 斜。

　　第三，促進幫扶政策的優(you) 化。堅持開發式幫扶方針，以增強脫貧人口和脫貧地區內(nei) 生發展動力和發展活力為(wei) 導向，以產(chan) 業(ye) 就業(ye) 等發展類政策優(you) 化為(wei) 重點，實現從(cong) 短期突擊性舉(ju) 措轉向構建長效機製、從(cong) 特惠臨(lin) 時性幫扶轉向普惠包容性支持、從(cong) 超常規集中資源支持脫貧攻堅轉向常態化全麵推進鄉(xiang) 村振興(xing) 。

　　加快幫扶政策銜接的重點舉(ju) 措

　　習(xi) 近平總書(shu) 記強調，“鄉(xiang) 村振興(xing) 的前提是鞏固脫貧攻堅成果，要持續抓緊抓好，讓脫貧群眾(zhong) 生活更上一層樓”。貫徹落實習(xi) 近平總書(shu) 記的重要指示精神，必須加快推進幫扶政策的有效銜接，突出重點難點、分類精準施策，進一步強化政策的支撐保障作用。

　　第一，加快推動鄉(xiang) 村特色產(chan) 業(ye) 持續健康發展。發展鄉(xiang) 村特色產(chan) 業(ye) 是實現脫貧地區持續穩定發展的根本之策。要更加注重鄉(xiang) 村特色產(chan) 業(ye) 發展的質量和效益，建立形成脫貧人口持續增收致富的長效機製。一要鞏固提升脫貧地區特色產(chan) 業(ye) 。保障資金、人才、技術等要素投入，進一步提高銜接資金和涉農(nong) 整合資金用於(yu) 特色產(chan) 業(ye) 發展的比重，注重產(chan) 業(ye) 後續長期培育，把區位優(you) 勢、資源優(you) 勢轉化為(wei) 發展優(you) 勢、競爭(zheng) 優(you) 勢，提高產(chan) 業(ye) 市場競爭(zheng) 力和抗風險能力。二要以全產(chan) 業(ye) 鏈思維推動特色產(chan) 業(ye) 提檔升級。大力發展農(nong) 產(chan) 品加工流通業(ye) ，加快發展現代鄉(xiang) 村服務業(ye) ，引進龍頭企業(ye) 補齊營銷、設施上的短板，打造種養(yang) 、加工、貿易一體(ti) 化的全產(chan) 業(ye) 鏈，拓展主導產(chan) 業(ye) 增值增效空間，為(wei) 吸納更多農(nong) 村勞動力就近就業(ye) 創造條件。三要持續推進農(nong) 村一二三產(chan) 業(ye) 融合發展。推動產(chan) 業(ye) 發展規劃與(yu) 村莊建設規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等有機銜接，通過拓展農(nong) 業(ye) 多種功能、挖掘鄉(xiang) 村多元價(jia) 值，發展農(nong) 產(chan) 品加工、鄉(xiang) 村休閑旅遊、農(nong) 村電商、健康養(yang) 老等新產(chan) 業(ye) 新業(ye) 態。注重發揮科技的支撐作用，提升農(nong) 業(ye) 科技成果轉化效率，更好地促進農(nong) 業(ye) 提質增效和節本降險。四要不斷強化特色產(chan) 業(ye) 發展的基礎支撐。完善道路交通設施和農(nong) 產(chan) 品倉(cang) 儲(chu) 保鮮、冷鏈物流等基礎設施建設，支持農(nong) 產(chan) 品流通企業(ye) 、電商平台、批發市場與(yu) 區域內(nei) 特色產(chan) 業(ye) 精準對接，打通農(nong) 產(chan) 品產(chan) 銷堵點；加強農(nong) 村電商基礎設施建設，推動大數據、物聯網、5G等技術在鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 發展中的應用，提升特色產(chan) 業(ye) 電子商務支撐服務水平，培育和發展農(nong) 產(chan) 品網絡品牌，充分釋放農(nong) 業(ye) 生產(chan) 和農(nong) 村消費的巨大潛力。

　　第二，強化脫貧人口就業(ye) 增收機製。就業(ye) 是保障脫貧人口持續穩定增收的基本盤。外出務工是脫貧人口就業(ye) 的重要渠道。為(wei) 此，要根據脫貧人口勞動能力，完善和加強多渠道就業(ye) 創業(ye) 政策。一是完善就業(ye) 扶持和培訓體(ti) 係，提升就業(ye) 匹配度。搭建好用工信息服務平台，注重發揮大齡困難群眾(zhong) 在畜牧養(yang) 殖、傳(chuan) 統手工藝方麵的技能儲(chu) 備，增強人力資本和技能經驗就業(ye) 匹配的有效性；提升就業(ye) 培訓實效，大力推進以工代訓、新型學徒製培訓等職業(ye) 技能培訓，培養(yang) 勞動力從(cong) 體(ti) 能型向技能型轉變，不斷提升就業(ye) 競爭(zheng) 力，幫助脫貧人口實現自我發展。二是對於(yu) 有勞動能力和勞動意願的脫貧人口，要深入開展跨省及市縣間勞務協作。輸出地要履行好主體(ti) 責任，完善就業(ye) 服務體(ti) 係，打造區域勞務品牌，加大定向、定點、有組織輸出力度，及時與(yu) 勞務協作夥(huo) 伴開展勞務對接、技能培訓、權益維護等合作交流；輸入地要履行好幫扶責任，發揮建築、物流、電力等勞動密集型行業(ye) 吸納就業(ye) 的作用，鼓勵引導用工單位盡量把脫貧人口穩在輸入地。三是對於(yu) 農(nong) 村婦女、輕中度殘疾人等弱勞力、半勞力和無法外出的脫貧人口，組織其通過公益性崗位、幫扶車間、以工代賑等方式拓展就業(ye) ，吸納更多脫貧人口家門口就業(ye) 。

　　第三，著力壯大脫貧地區縣域經濟，大力發展新型農(nong) 村集體(ti) 經濟。縣域是城鄉(xiang) 融合發展的重要切入點，要以縣域為(wei) 重要載體(ti) ，發揮好縣域輻射帶動鄉(xiang) 村的作用，促進脫貧地區整體(ti) 發展。統籌培育本地支柱產(chan) 業(ye) 和承接外地產(chan) 業(ye) 轉移，充分利用勞動力資源，以縣域為(wei) 主陣地發展就業(ye) 帶動能力強的縣域富民產(chan) 業(ye) ，圍繞“一縣一業(ye) ”，打造具有地方特色的區域公共品牌。積極引導從(cong) 農(nong) 村走出去的人才返鄉(xiang) 創業(ye) ，利用經濟發展帶動基礎設施配套建設、公共服務升級改善、人才資金等要素回流，提升縣域綜合承載能力，增強脫貧地區特別是重點幫扶縣發展的內(nei) 生動力和活力。農(nong) 村集體(ti) 經濟是守住不發生規模性返貧底線的基礎支撐，要全麵加強和充分發揮農(nong) 村集體(ti) 經濟的帶動和兜底作用。盤活農(nong) 村經營性資產(chan) 和資源性資產(chan) ，健全聯農(nong) 帶農(nong) 機製，避免簡單的入股分紅，引導農(nong) 戶特別是脫貧戶和監測對象有效嵌入產(chan) 業(ye) 鏈中，實現脫貧人口就地就近就業(ye) ，讓農(nong) 村集體(ti) 經濟發展的紅利更多更公平地惠及全體(ti) 成員。對脫貧攻堅期間形成的新集體(ti) 資產(chan) 確權和移交，注重發揮經營性資產(chan) 的增收效益，積極探索公益性資產(chan) 的可持續發展機製，促進村集體(ti) 資產(chan) 保值增值。在集體(ti) 經濟收益分配環節，根據經營情況向困難成員傾(qing) 斜，使他們(men) 在已有政策性兜底保障基礎上，進一步獲得集體(ti) 經濟收益的托底支持，形成守住不發生規模性返貧底線的長效機製。

　　第四，著力加強和完善兜底保障政策。按照基礎性、普惠性、兜底性要求，進一步完善兜底保障政策體(ti) 係。一要強化防返貧動態監測機製，做到精準識別。精準識別監測對象是兜底保障政策發揮作用的前提，也是維護社會(hui) 公平正義(yi) 的需要。為(wei) 此，要加快推動製定統一的救助對象和低收入人口識別標準與(yu) 認定辦法，簡化優(you) 化認定程序，審核確權下放，提高識別效率；建立區域內(nei) 幫扶信息跨部門分享利用機製，促進跨部門信息交換共享、數據分析比對，主動發現、跟蹤監測、及時預警困難群眾(zhong) 返貧致貧風險，提升政策幹預的前瞻性，增強幫扶救助的時效性。二要加強對重點人群兜底保障。推動兜底保障政策逐步銜接與(yu) 平滑過渡，強化兜底保障的製度性供給，對符合條件的防返貧監測對象予以政策疊加幫扶，有效防止規模性返貧。三要合理設置保障標準。根據經濟社會(hui) 發展水平逐步提高保障標準，既要避免陷入福利陷阱、形成新的“懸崖效應”，又要切實兜住民生底線。四要加快健全分層分類的社會(hui) 救助體(ti) 係。一方麵，要立足於(yu) 社會(hui) 救助製度的兜底性、基礎性功能定位，完善基於(yu) 收入、支出以及急難等因素返貧致貧人口的救助製度；另一方麵，在加強物質救助的基礎上，強化服務類社會(hui) 救助供給，通過政府購買(mai) 服務等方式動員和引導社會(hui) 組織參與(yu) 社會(hui) 救助，探索發展型、關(guan) 愛型救助。

　　（本文係國家自然科學基金重點項目“鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略實施中政府與(yu) 市場的關(guan) 係及協調研究”〔71933004〕階段成果）