【專(zhuan) 題研究：加快構建新發展格局 增強發展的安全性主動權③】

　　作者：張學良、楊朝遠（分別係上海財經大學教授、上海市習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想研究中心研究員，上海師範大學商學院講師）

　　2020年，基於(yu) 國內(nei) 發展形勢和國際發展趨勢，中共中央作出“逐步形成以國內(nei) 大循環為(wei) 主體(ti) 、國內(nei) 國際雙循環相互促進的新發展格局”的重大戰略部署。2023年1月31日，習(xi) 近平總書(shu) 記在中共中央政治局第二次集體(ti) 學習(xi) 時進一步強調，“要全麵推進城鄉(xiang) 、區域協調發展，提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵”，為(wei) 我國全麵開創中國式現代化建設新局麵明確了戰略路徑和方向。立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，必須深刻認識提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵的理論、曆史與(yu) 現實邏輯，以城鄉(xiang) 融合發展為(wei) 路徑推動縣域經濟高質量發展，以中心城市、都市圈和城市群為(wei) 主要形態打造區域經濟增長極，以國家重大區域戰略聯動為(wei) 核心引領統籌區域協調發展政策，加快形成全國統一大市場。

　　全麵推進城鄉(xiang) 、區域協調發展，提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵，拓展了城鄉(xiang) 和區域發展的理論，是我國區域發展政策的曆史延續和實踐發展

　　改革開放以來，我國城鄉(xiang) 關(guan) 係與(yu) 區域空間格局發生深刻變革，其中蘊含著一係列豐(feng) 富的理論創新。城鄉(xiang) 關(guan) 係主要經曆了以城市發展為(wei) 重點的城鄉(xiang) 二元格局的階段、城鄉(xiang) 關(guan) 係得到有效調整但城鄉(xiang) 間不平衡局麵未得到根本扭轉的階段、黨(dang) 的十八大以來有效推進城鄉(xiang) 融合發展的階段。區域空間格局大致經曆了以東(dong) 部沿海地區出口加工型經濟為(wei) 主的階段、區域均衡發展格局初步形成的階段、黨(dang) 的十八大以來在新發展理念指引下區域發展更加協調更高質量的階段。綜上，城鄉(xiang) 關(guan) 係從(cong) 二元分割到融合發展，區域發展從(cong) 非均衡發展到相對均衡發展再到協調發展，我們(men) 立足時代發展需求蹚出了一條適合中國國情的區域發展之路，形成了城鄉(xiang) 融合理論和區域協調發展理論等一係列具有中國特色的城鄉(xiang) 和區域發展理論成果。

　　全麵推進城鄉(xiang) 、區域協調發展，提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵，是我國區域發展政策的曆史延續。我國城鄉(xiang) 和區域發展政策的實施始終致力於(yu) 提升區域經濟實力、消除城鄉(xiang) 差距和區域差距，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體(ti) 人民，紮實推進共同富裕。全麵推進城鄉(xiang) 、區域協調發展，提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵，就是破除區域壁壘，促進資源要素在不同區域間的合理流動和高效集聚，暢通國內(nei) 大循環，真正形成全國統一大市場，充分體(ti) 現了我國城鄉(xiang) 和區域發展政策一脈相承的價(jia) 值內(nei) 涵。

　　全麵推進城鄉(xiang) 、區域協調發展，提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵，體(ti) 現出構建全國統一大市場的現實邏輯。經濟理論和現實發展均表明，地區發展不平衡是普遍存在的現象。我國的區域發展不平衡，在地理空間上呈現出胡煥庸線兩(liang) 側(ce) 差距、東(dong) 西地區差距和南北地區差距，在經濟社會(hui) 領域主要呈現為(wei) 城鄉(xiang) 差距。當前，城鄉(xiang) 間各類要素流通渠道尚不完善，區域內(nei) 部一體(ti) 化程度有待提升，區域間發展的戰略協同度不高，一定程度上削弱了各類要素在不同區域空間的流動效率，造成城鄉(xiang) 居民收入差距和區域間發展差距。全麵推進城鄉(xiang) 、區域協調發展，提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵，就是進一步提升要素在區域間流通的效率，釋放城鄉(xiang) 融合發展的活力、區域空間結構優(you) 化的紅利，讓資源要素在不同區域空間充分湧流，有效解決(jue) 區域發展不平衡不充分的問題。

　　以城鄉(xiang) 融合發展為(wei) 重要路徑，推動縣域經濟高質量發展，補齊國內(nei) 大循環的薄弱點

　　2014年3月，習(xi) 近平總書(shu) 記在河南省蘭(lan) 考縣調研指導時提出，“把強縣和富民統一起來，把改革和發展結合起來，把城鎮和鄉(xiang) 村貫通起來”。暢通城鄉(xiang) 經濟循環是夯實國內(nei) 大循環的關(guan) 鍵環節，以縣域為(wei) 基本單元促進國內(nei) 大循環，可以充分發揮縣城連接城市、服務鄉(xiang) 村的作用。

　　堅持把強縣和富民統一起來，打造城鄉(xiang) 經濟循環的堅實基礎。消費是國內(nei) 大循環的基礎，消費增長源於(yu) 收入增長。應堅持以人為(wei) 本、共同富裕的發展原則，把農(nong) 村居民增收放在首要位置，通過完善產(chan) 業(ye) 發展利益聯結機製，讓廣大群眾(zhong) 真正共享產(chan) 業(ye) 興(xing) 旺紅利。一方麵，引導縣城積極引進發展潛力大、帶動能力強的優(you) 質企業(ye) ，探索委托招商、輕資產(chan) 招商、資本招商、平台招商、“基金+股權+項目”招商等新模式，引進行業(ye) 龍頭企業(ye) 和關(guan) 鍵配套項目；摸清縣城產(chan) 業(ye) 發展底數，厘清產(chan) 業(ye) 高質量發展脈絡，為(wei) 把握產(chan) 業(ye) 重點發展方向、精準化提質增效打好基礎。另一方麵，有效拓寬城鄉(xiang) 居民收入提升的渠道。不斷推出創業(ye) 富民工程，強化對中小微企業(ye) 的幫扶支持政策，促就業(ye) 、保就業(ye) ，建立城市居民收入增長長效機製；深化農(nong) 村集體(ti) 產(chan) 權製度改革，壯大集體(ti) 經濟，深化拓展消費幫扶行動，不斷提升農(nong) 村居民收入水平；著力鞏固脫貧攻堅成果，保障低收入群體(ti) 生產(chan) 生活。

　　堅持把改革和發展結合起來，破除城鄉(xiang) 經濟循環的體(ti) 製障礙。當前，我國農(nong) 村勞動力、資本、土地等要素的流動仍有諸多限製。習(xi) 近平總書(shu) 記在2022年中央農(nong) 村工作會(hui) 議上強調，要破除妨礙城鄉(xiang) 要素平等交換、雙向流動的製度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉(xiang) ，率先在縣域內(nei) 破除城鄉(xiang) 二元結構。一方麵，加快推進農(nong) 村土地製度改革，建立健全農(nong) 村承包土地的經營價(jia) 值評估體(ti) 係，開展農(nong) 村承包土地的經營權抵押貸款試點工作。探索多種形式的土地適度規模經營，充分發揮合作社、家庭農(nong) 場等新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 作用，探索土地入股、土地托管、生產(chan) 服務、“飛地抱團”等運營模式，推動農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 向規模化、現代化邁進。另一方麵，深化農(nong) 村金融改革，加強政府、農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 、涉農(nong) 金融機構、農(nong) 業(ye) 擔保機構四方合作，充分發揮財政資金引導作用，減少直接補貼，更多以貼息、擔保、保險等間接方式，建立風險共擔、利益共享機製，撬動更多資本流向農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村、農(nong) 民。

　　堅持把城鎮和鄉(xiang) 村貫通起來，構建城鄉(xiang) 經濟循環的主要通道。城鄉(xiang) 是我國新型城鎮化戰略的一體(ti) 兩(liang) 麵，城和鄉(xiang) 彼此聯係、相互依賴，縣域則是城鄉(xiang) 經濟聯係的樞紐。提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵，需從(cong) 單向城市化思維向城鄉(xiang) 融合思維轉變，加強頂層設計促進城鄉(xiang) 商品、服務和生產(chan) 要素自由有序流動。一方麵，通過共建基礎教育、醫療培訓聯動平台，完善養(yang) 老機構與(yu) 醫療機構對口支援、合作共建協作機製等方式，使城鄉(xiang) 在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養(yang) 、住有所居、弱有所扶等公共服務均等化發展上取得實質性進展。另一方麵，聚焦基層治理，形成政府主導、企業(ye) 運作、社會(hui) 廣泛參與(yu) 的基層治理良好生態，大力提升基層治理社會(hui) 化、智能化、專(zhuan) 業(ye) 化水平。

　　以中心城市、都市圈和城市群為(wei) 主體(ti) 空間形態，打造區域經濟增長極，築牢國內(nei) 大循環的基本麵

　　提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵，需發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈，激活有效投資和潛在消費需求，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體(ti) 係。

　　提升中心城市發展能級。城市是生產(chan) 和消費活動的主要集聚地，中心城市則呈現出更高程度的人口和產(chan) 業(ye) 集聚特征。構建新發展格局，強化國內(nei) 大循環的主體(ti) 地位，要把中心城市的功能放在更加突出的位置，充分發揮其引領帶動作用。一方麵，提升中心城市核心能級，不斷增“量”提“質”，加快高端製造業(ye) 、高端服務業(ye) 和重大新興(xing) 產(chan) 業(ye) 在中心城市的布局和集聚，完善公共服務和基礎設施，增強中心城市品質內(nei) 涵和服務功能，通過產(chan) 業(ye) 引領、創新策源和改革示範等形成引領區域發展的勢能。另一方麵，充分發揮中心城市輻射帶動功能，在資金、產(chan) 業(ye) 和人才等一般性要素輻射的基礎上，強化中心城市對周邊地區輸送企業(ye) 服務、科技服務與(yu) 教育醫療公共服務等，進一步提升中小城市吸引力，形成創新示範、輻射引領高質量協調發展的新格局。同時，持續優(you) 化中心城市的發展空間和布局形態，完善城市內(nei) 部空間結構，促進城市中心城區和遠郊區的協調互補與(yu) 良性聯動發展。

　　推進現代化都市圈建設。小尺度、跨區域、精準化的都市圈是突破行政邊界的基本單元，有利於(yu) 促進要素跨區流動。都市圈是我國現代化城鎮體(ti) 係的重要形式之一，發揮著連接中心城市和城市群的關(guan) 鍵樞紐功能。加快現代化都市圈建設，有助於(yu) 增強中心城市引領帶動作用，提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵。一方麵，加快推進跨區域的都市圈建設，以功能定產(chan) 業(ye) 、以產(chan) 業(ye) 引人口，優(you) 化人口空間分布格局，重視公共服務對人口流動的影響，加快形成都市圈“功能—產(chan) 業(ye) —人口—空間—公共服務”相協調的發展格局。另一方麵，基於(yu) 區域協調發展理念，建立和完善都市圈跨區域合作製度，強化大都市圈中心城市與(yu) 周邊城市之間工作協調，不斷完善利益共享和補償(chang) 機製，實現資源在更大範圍內(nei) 的有效布局。

　　推進城市群一體(ti) 化發展。城市群的發展體(ti) 現了生產(chan) 從(cong) 企業(ye) 聚集到產(chan) 業(ye) 聚集再到城市聚集的延伸，蘊含著“1+1＞2”的規模經濟效應，本質上是城市體(ti) 係不斷完善和整合的過程。進入新發展階段，應著力推動城市群的一體(ti) 化發展，釋放城市群的高質量發展潛力。一方麵，提升城市群科技創新能級。率先布局和形成一批基礎理論、基礎科學研究中心，攻克“卡脖子”技術難題；聚焦信息技術、生物技術與(yu) 新能源等新興(xing) 產(chan) 業(ye) ，超前謀劃、提前布局戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) ，把城市群打造成為(wei) 科技創新高地。同時，大力推進數字經濟、完善數字化新基建，以數字化融合上下遊產(chan) 業(ye) 鏈、強化城市間經濟發展的共享聯動。另一方麵，加快城市群軌道交通網絡化建設。推進幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通融合發展、銜接互補；加強城市群內(nei) 部重要港口、站場、機場等路網的連通性，促進城市群內(nei) 港口群、機場群統籌資源、信息共享、分工協作、互利共贏，提高城市群交通樞紐體(ti) 係整體(ti) 效率，以交通基礎設施“大升級”暢通經濟循環“大動脈”。

　　以國家重大區域戰略聯動為(wei) 引領，統籌區域協調發展政策，暢通國內(nei) 大循環的樞紐線

　　當前，區域重大戰略和區域協調發展戰略已基本覆蓋我國國土空間，部分地區還具備多重戰略疊加優(you) 勢。由於(yu) 各地在區域重大戰略的實施基礎、戰略定位及政策安排等方麵有較大差異，需加快建立多渠道的區域戰略統籌機製，推動區域重大戰略的聯動發展。

　　推進毗鄰區域合作，加速塊狀經濟融合。我國區域板塊之間在功能定位、經濟發展階段和利益訴求等方麵有較大差異，提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵，需堅持差異化協同理念，率先著眼於(yu) 大城市周邊和省際毗鄰區域，推進行政邊界、地理邊界、經濟邊界和社會(hui) 文化邊界多維耦合。一方麵，深入推進大城市與(yu) 周邊城市空間協同發展。發揮大城市要素、資源、功能輻射作用，推進大城市與(yu) 周邊小城市交通共聯、產(chan) 業(ye) 共興(xing) 、服務共建、生態共保、人才共享，引導周邊小城市有序承接大城市功能疏解，不斷增強經濟內(nei) 生增長動能，破解大城市周邊發展可能存在的“燈下黑”問題。另一方麵，促進省際毗鄰地區融合發展，在規劃管理、土地管理、投資管理、要素流動、財稅分享等方麵深入探索一體(ti) 化發展體(ti) 製和利益協同機製。

　　立足地理交通線，深化經濟廊帶建設。隨著工業(ye) 化和城鎮化深入推進，我國已形成“園區（開發區）—新城（新區）—都市圈（都市區）—城市群”等大小錯落有致、形態複雜多樣、功能完備一體(ti) 的區域發展格局，並在交通立體(ti) 化、網絡化發展條件下逐漸呈現出彼此嵌套、互補融合的特征。提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵，需利用好流域經濟帶、交通經濟帶等強化區域合作的重要戰略平台，以線串點、以點帶麵。比如，建設長江經濟帶現代化綜合立體(ti) 交通走廊，打造鐵路、水運、航空、公路廣覆蓋、集成式綜合交通運輸網絡，加快沿線區域全球供應鏈樞紐城市建設，推進東(dong) 部率先發展、中部崛起、西部大開發等區域協調發展戰略深度融合發展，優(you) 化長江流域生產(chan) 力布局；以黃河流域生態保護與(yu) 高質量發展為(wei) 紐帶進一步聯動東(dong) 西，加快黃河故道建設生態經濟走廊，謀劃鄭（鄭州）—洛（洛陽）—西（西安）高質量發展帶建設，優(you) 化黃河流域生產(chan) 力布局；以京杭大運河及淮河流域次區域發展等為(wei) 紐帶貫通南北，打造中原—長三角經濟走廊，串聯長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展兩(liang) 大國家戰略。

　　強化重大戰略聯動，統籌區域協調發展。近年來，諸多區域重大戰略為(wei) 區域內(nei) 的互動與(yu) 聯通發揮了示範帶動作用，也構築了區域市場間的強大引力場。提高國內(nei) 大循環的覆蓋麵，需順應市場規律，進一步推動區域戰略協同，推進區域協調發展全國一盤棋。以“數字經濟”“飛地經濟”重構國家戰略聯動機製，引導數字經濟發達區域以及相關(guan) 企業(ye) 賦能後發區域的產(chan) 業(ye) 數字化改造升級，構建跨區域、數字化的公共服務資源共享平台，改善區域數字連通性，提高遠距離產(chan) 業(ye) 對接能力；不斷探索完善毗鄰區合作模式、“蛙跳式”對口合作模式、新型“飛地經濟”合作模式、“托管式”合作模式，破除區域經濟關(guan) 聯的空間距離限製。