2023年3月，中共中央、國務院印發的《黨(dang) 和國家機構改革方案》提出，“強化機構監管、行為(wei) 監管、功能監管、穿透式監管、持續監管”。日前召開的中央金融工作會(hui) 議再次強調從(cong) 這五個(ge) 方麵“消除監管空白和盲區”。這不僅(jin) 符合國際金融監管改革的趨勢，更是我國金融安全和金融監管的內(nei) 在需求。

　　機構監管與(yu) 功能監管在職能上互為(wei) 補充

　　從(cong) 監管職能劃分來看，金融監管分為(wei) “機構監管”和“功能監管”兩(liang) 種方式。

　　“機構監管”是以金融機構法律地位來區分監管對象，是由不同的監管當局對不同的金融機構分別實施監管。這是曆史上金融監管的主要方式。由於(yu) 設置了“防火牆”，因而避免了各金融機構間的風險傳(chuan) 導。但“機構監管”的監管標準難以統一，又會(hui) 造成監管差異，甚至誘發監管套利，不利於(yu) 公平競爭(zheng) 。

　　“功能監管”能夠彌補“機構監管”的不足。功能監管是以商業(ye) 行為(wei) 來判斷監管邊界，是以金融產(chan) 品的性質及金融體(ti) 係的基本功能來設計的。與(yu) 機構監管模式相比較，功能監管的優(you) 勢在於(yu) ：不僅(jin) 能夠有效判斷金融創新產(chan) 品監管權責的歸屬問題，而且標準統一，提高了監管的公平性。但是，功能監管會(hui) 提高管理成本，加重監管負擔。而且，“良好區分產(chan) 品邊界”是功能監管的前提，但隨著創新產(chan) 品的不斷增加，產(chan) 品的邊界越來越難以界定。因此，功能監管與(yu) 機構監管各有其優(you) 勢和局限性。

　　2017年，根據第五次全國金融工作會(hui) 議要求，在“一行三會(hui) ”之上設立國務院金融穩定發展委員會(hui) 。2018年3月，經黨(dang) 的十九屆三中全會(hui) 和十三屆全國人大審議通過，將原銀監會(hui) 和原保監會(hui) 的職責進行整合，組建中國銀行保險監督管理委員會(hui) ，形成“一行兩(liang) 會(hui) ”格局。2023年3月，《黨(dang) 和國家機構改革方案》開啟了新一輪金融監管體(ti) 製改革，對金融監管架構進行係統性重塑：頂層設計層麵，組建中央金融委員會(hui) ，不再保留國務院金融委；國家部委層麵，設立國家金融監管總局取代原銀保監會(hui) ，推進人民銀行分支機構改革，將企業(ye) 債(zhai) 審批發行職責從(cong) 發改委劃撥給證監會(hui) ；地方政府層麵，剝離地方金融監督管理局管理職能，建立以中央金融管理部門地方派出機構為(wei) 主的地方金融監管體(ti) 製，統籌優(you) 化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。此次金融監管機構改革之後，形成了“一委一行一局一會(hui) ”格局，從(cong) 根本上理順了機構監管和功能監管的關(guan) 係。

　　行為(wei) 監管體(ti) 現了“雙峰”監管的理念

　　從(cong) 國際監管改革趨勢看，行為(wei) 監管的作用日趨重要，它體(ti) 現了“雙峰”監管理念。所謂“雙峰”監管，就是將金融監管機構分成兩(liang) 個(ge) ，一個(ge) 維護金融體(ti) 係穩定，另一個(ge) 保護消費者。即“審慎監管+行為(wei) 監管”這“雙峰”。英國經濟學家邁克·泰勒形象比喻，審慎監管像醫生，目標是治病救人，發現了問題會(hui) 積極采取措施加以醫治；而行為(wei) 監管則類似於(yu) 警察執法，發現違法、違紀行為(wei) 後會(hui) 立即處罰，對當事人嚴(yan) 肅問責。

　　“雙峰”監管的優(you) 勢是職責權限劃分明確，將行為(wei) 監管主體(ti) 和審慎監管主體(ti) 分離。由一個(ge) 金融監管機構負責相關(guan) 金融機構的審慎監管，即“左眼監管安全”；由另外一個(ge) 獨立的機構負責商業(ye) 行為(wei) 和消費者保護問題，即“右眼監管服務”。既避免功能重複，又消除監管漏洞，在很大程度上減少了監管機構之間的監管衝(chong) 突和惡性競爭(zheng) 。當金融穩定目標與(yu) 消費者保護目標發生衝(chong) 突時，“雙峰”監管模式明確規定，審慎監管機構首先應以金融穩定為(wei) 主。

　　從(cong) 國內(nei) 實踐看，2011年以後，“一行三會(hui) ”都在各自領域設立了金融消費者權益保護部門，形成了一種分業(ye) 體(ti) 製下的“內(nei) 雙峰”監管體(ti) 製。2017年全國金融工作會(hui) 議提出“更加重視行為(wei) 監管”，此次金融工作會(hui) 議進一步提出“加強行為(wei) 監管”。由於(yu) 央行不負責金融機構的微觀審慎監管，能著眼於(yu) 整個(ge) 係統、係統內(nei) 各方關(guan) 係，在行為(wei) 監管方麵具有天然的優(you) 勢。

　　穿透式監管是穿透外觀形式去發現金融關(guan) 係的本質

　　“穿透式監管”分為(wei) 兩(liang) 大類。一是對投資者的“穿透”，即在由監管失效造成多層嵌套的情況下，穿透識別最終投資者是否為(wei) “合格投資者”；二是對產(chan) 品的“穿透”，即從(cong) 監管比例、投資範圍、風險計提等角度穿透識別最終投資標的資產(chan) 是否合格。即向上穿透核查投資者，向下穿透核查投資標的——底層資產(chan) 。在我國，“穿透式”監管開始於(yu) 2015年。當時，資產(chan) 管理行業(ye) 長期的分業(ye) 監管導致了“多層嵌套”現象，每層嵌套都可能加杠杆，雖然從(cong) 單個(ge) 金融領域觀察並無明顯違規問題，風險可控，但當深入探究資金來源與(yu) 最終投向時，就存在突破市場準入、資本約束、投資範圍等監管要求的問題，極易引發跨行業(ye) 、跨市場風險傳(chuan) 遞。於(yu) 是，2016年10月國務院辦公廳發布《互聯網金融風險專(zhuan) 項整治工作實施方案》，首次提出“穿透式監管”概念。“穿透式監管”以風險控製為(wei) 核心，以資產(chan) 管理為(wei) 對象，主要針對各類理財、投資類資金的來源、投向等各個(ge) 環節實施全過程管控。監管部門要求“穿透”投資者的證券賬戶，要求“一戶一碼”和賬戶實名製。此次金融機構改革後，“穿透式監管”是在“一行一局一會(hui) ”的監管框架下進行的，通過中央金融委員會(hui) 發揮宏觀審慎功能，逐步實現對各個(ge) 金融機構業(ye) 務的規範以及資金的穿透監管，更有利於(yu) 確保金融安全。

　　持續監管保證了監管在時間上的連續性

　　監管是一個(ge) 持續的、動態的過程。在國際上，為(wei) 有效認識、監測和控製銀行業(ye) 務內(nei) 在的風險，巴賽爾銀行監督管理委員會(hui) 《有效銀行監管的核心原則》提出了一係列關(guan) 於(yu) 持續銀行監管的製度安排，包括監管者有權製定和利用審慎法規的要求控製風險；監管者要有一係列持續進行的銀行監管手段及對銀行機構的信息要求。在國內(nei) ，早在黨(dang) 的十八大之前，銀保監會(hui) 就提出“持續監管”這一名詞；黨(dang) 的十八大之後，證監會(hui) 分別在2019年3月的《科創板上市公司持續監管辦法（試行）》、2020年6月的《創業(ye) 板上市公司持續監管辦法（試行）》中，提出要建立以上市規則為(wei) 中心的持續監管規則體(ti) 係。

　　加強持續監管，重點須做好兩(liang) 個(ge) 關(guan) 鍵工作：一是健全統計監測。金融業(ye) 存在因橫跨不同行業(ye) 導致的數據不完整、口徑不一致和重複計算等問題，必須繼續大力完善統計監測，及時動態掌握金融機構規模、種類，特別是風險演進路徑和風險水平變化情況。二是切實做到盯住風險、提示風險、防化風險，對任何監管措施、監管行為(wei) 都必須保持持續性，直至實現監管目標。

　　（作者：董小君，係中央黨(dang) 校〔國家行政學院〕習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想研究中心研究員）