慈善法修改背後： 互助籌款平台亂(luan) 象頻出後 慈善組織和個(ge) 人求助監管應向何方？

　　慈善法修改本周將再次審議。12月22日，全國人大常委會(hui) 法工委發言人記者會(hui) 透露，修改決(jue) 定草案主要修改包括完善合作開展公開募捐的規定、明確個(ge) 人求助網絡服務平台需經國務院民政部門指定等。

　　慈善法自2016年實施6年多後便迎來修改流程，不過在10月第二次審議時“大修”變“小修”，增改幅度減半。修改原因與(yu) 近年慈善行業(ye) 內(nei) 發生的社會(hui) 爭(zheng) 議事件有關(guan) ，如借互聯網爆發的水滴籌、輕鬆籌等個(ge) 人互助籌款平台亂(luan) 象，以及一連串的基金會(hui) 為(wei) 個(ge) 人大病籌款中發出現的問題。僅(jin) 在9月、10月，便接連發生了兒(er) 慈會(hui) 9958項目“地方負責人”卷走千萬(wan) 救命錢等多起爭(zheng) 議事件，修改決(jue) 定草案對此皆有回應。

　　如何防範惡性事件風險？如何規製個(ge) 人求助？如何完善全鏈條監督機製？成都商報-紅星新聞記者采訪了多位學者、律師、一線基金會(hui) 秘書(shu) 長，探討慈善法修改方向。

　　擬嚴(yan) 格規製個(ge) 人求助

　　網絡服務平台義(yi) 務

　　個(ge) 人大病救助是近年慈善行業(ye) 屢次卷入風波的焦點領域。此次修法最引人關(guan) 注的就是擬填補網絡個(ge) 人求助法治空白，首次將個(ge) 人求助行為(wei) 與(yu) 網絡平台納入慈善法規範並授權主管部門製定相關(guan) 政策。

　　個(ge) 人求助活動區別於(yu) 慈善募捐和非法的個(ge) 人募捐。北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍向記者表示，這兩(liang) 種行為(wei) 除了發起主體(ti) 不同，更重要的是目的不同，慈善募捐強調公益性，與(yu) 為(wei) 特定的人的困境的解除有本質區別。據中青報報道，2016年慈善法草案審議時，十二屆全國人大法律委員會(hui) 表示，個(ge) 人求助不屬於(yu) 慈善活動，不受慈善法調整。現行慈善法附則第一百一十條為(wei) 個(ge) 人在一定範圍內(nei) 求助、開展群眾(zhong) 性互助互濟活動提供了法律依據。清華大學公共管理學院副教授、公益慈善研究院副院長賈西津向記者表示，個(ge) 人求助不屬於(yu) 公益目的，現在擬在附則中專(zhuan) 門增加一條，是為(wei) 了回應現實問題，重申一下一般民法責任。

　　偽(wei) 造病曆、虛構家庭條件……各種“詐捐”事件始終困擾著網絡上的個(ge) 人求助。2018年，愛心籌、輕鬆籌和水滴籌三大平台在民政部的指導下，發布倡議書(shu) 和自律公約，2020年再次升級，包括加強信息審核、信息公示、資金監管，約束員工和合作夥(huo) 伴。據12月22日的記者會(hui) 介紹，草案一方麵擬要求求助人和信息發布人應當對信息真實性負責，不得通過虛構、隱瞞事實等方式騙取救助。

　　另一方麵明確從(cong) 事個(ge) 人求助網絡服務的平台應當經國務院民政部門指定，對通過其發布的求助信息真實性進行查驗。針對網絡求助，擬明確從(cong) 事個(ge) 人求助網絡服務的平台應當對通過其發布的求助信息真實性進行查驗。同時，擬授權國務院民政部門會(hui) 同網信、工業(ye) 和信息化等部門製定具體(ti) 管理辦法。

　　個(ge) 人求助信息發布平台多種多樣，是否都需要擔責？修訂草案中的“網絡服務提供者”在修正草案中改為(wei) “個(ge) 人求助網絡服務平台”，但“個(ge) 人網絡求助平台”是什麽(me) 還不明確。對此，北京春苗慈善基金會(hui) 秘書(shu) 長崔瀾馨建議，可以將平台分為(wei) 兩(liang) 種，有收費的比如輕鬆籌、水滴籌，就需要有信息真實性查驗的義(yi) 務。不收費的平台，比如發朋友圈、個(ge) 人微博、小紅書(shu) ，按照工信部相關(guan) 的網絡平台管理規定即可。

　　明確公益性定義(yi)

　　避免慈善組織為(wei) 特定個(ge) 人募捐

　　個(ge) 人求助和慈善募捐的區別還涉及到受益人的問題。許多慈善組織為(wei) 個(ge) 人大病救助發起募捐。金錦萍和賈西津曾表示，慈善組織為(wei) 特定個(ge) 人發起募捐活動違背了公益性原則。對於(yu) 此次修法，她們(men) 進一步建議明確公益性定義(yi) 。金錦萍指出，多次慈善領域出現的問題，症結均在於(yu) 現行慈善法沒有明確公益性定義(yi) ，使得公益募捐有演化為(wei) 非法集資的風險。

　　立法者已經在措辭中體(ti) 現了不特定個(ge) 人原則。通過慈善法的十二屆全國人大四次會(hui) 議的秘書(shu) 處法案組副組長闞珂接受《人民日報》采訪時曾表示，慈善法沒有對慈善下明確定義(yi) 。按照該法第八條的規定，慈善組織開展慈善活動的受益對象是“社會(hui) ”。“麵向社會(hui) ”四個(ge) 字是在特意增加的，有特定的含義(yi) ：將學術用語“不特定大多數人群”轉化成了法律語言“麵向社會(hui) ”。慈善組織按照其章程、宗旨，麵向不特定的大多數人提供幫助，而且不得有關(guan) 聯關(guan) 係。早在2001年發布的公益事業(ye) 捐贈法釋義(yi) 也曾指出，公益事業(ye) 要求其受益人是不特定的個(ge) 人或人群。北京新陽光慈善基金會(hui) 秘書(shu) 長劉正琛此前接受記者采訪時認為(wei) ，慈善組織幫助遴選出來的特定患者募捐，和從(cong) 資金池中直接資助遴選出來的患者，沒有本質的差別，關(guan) 鍵是這些特定患者要經過公平的程序遴選，但是這對公益組織規範運營的要求很高。

　　規範大量“加盟”

　　擬強化公募慈善組織的管理責任

　　此次修法擬強化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權時的主體(ti) 責任。我國對於(yu) 慈善組織公募資質審批嚴(yan) 格，有公募資質的慈善組織數量遠小於(yu) 從(cong) 事相關(guan) 活動的社會(hui) 組織數量。慈善法第二十六條規定，不具有公開募捐資格的組織或者個(ge) 人基於(yu) 慈善目的，可以與(yu) 具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐並管理募得款物。在網絡平台募捐項目的信息展示中，兩(liang) 者通常體(ti) 現為(wei) “執行機構”和“收款機構”。

　　金錦萍認為(wei) ，公募基金會(hui) 大規模分享公募權是下一步慈善領域出現集中性事件的一大隱患。她讚同強化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權時的主體(ti) 責任。

　　此次修法，第二十六條擬加入一款，慈善組織應當對合作方進行評估，並在募捐方案中載明合作方的相關(guan) 信息，在“法律責任”部分，還對未評估合作方或載明相關(guan) 信息的擬明確罰則。據21日發布會(hui) ，修改決(jue) 定草案還加入“簽訂書(shu) 麵協議”、“並對合作方的相關(guan) 行為(wei) 進行指導和監督，對合作募得的款物進行財務核算和管理”的要求。

　　不過，多位在一線的公募基金會(hui) 負責人向記者表示，公募機構分享公募權時，權益少，義(yi) 務和責任過重。一位副秘書(shu) 長表示，法律沒有相應配套支持，或可加入行政部門的力量，與(yu) 公開募捐的慈善組織共同管理分享公募權的合作方。

　　對於(yu) 慈善組織長期公信力偏弱的問題，在強化監管和信息透明度上，此次修法還有多處體(ti) 現。草案在“監督管理”“法律責任”兩(liang) 章對於(yu) 各方的責任有多處細化強化。如，對於(yu) 公募慈善組織對公募活動或者慈善項目的實施情況信息公開，增加“詳細”公開的措辭。

　　監管不足和監管過度並存

　　有專(zhuan) 家建議引入公益訴訟製度

　　2020年的慈善法執法檢查報告指出，監管不足和監管過度並存。北京市致誠律師事務所律師何國科一直呼籲慈善領域采取更多監管方法和創新，完善整體(ti) 的監督機製。他表示，目前整個(ge) 慈善領域的主管部門為(wei) 民政部門，但是民政部門管理所有事情並不科學、不合理，民政部門工作人員可能欠缺相關(guan) 專(zhuan) 業(ye) 領域知識，很難進行管理、服務、指導。

　　同時，何國科指出，民政部門的監管手段有限，很多時候僅(jin) 有非處罰措施，哪怕違法違規情形已經嚴(yan) 重侵害了公眾(zhong) 的利益，可能也隻能責令改正，社會(hui) 效果更有限。此次修法擬明確各工信、公安、國家安全、財政、稅務、審計、網信、金融監督、教育、科技、文化、衛生健康、體(ti) 育、應急管理、生態環境、醫療保障等各部門機關(guan) 職責。據《法治日報》報道，10月22日全國人大常委會(hui) 分組審議慈善法修正草案時，多位委員建議引入檢察機關(guan) 公益訴訟製度。

　　何國科指出，慈善領域是典型的公共利益聚集地，慈善領域的重大事件也能引發社會(hui) 公眾(zhong) 的廣泛關(guan) 注，目前存在很多捐贈虛假宣傳(chuan) 等沒有明確受害主體(ti) 但侵害公共利益的現象。這為(wei) 公益訴訟介入慈善領域，提供了法理上的基礎。同時，互聯網捐贈當中大量是小額的、個(ge) 體(ti) 的，個(ge) 體(ti) 維權動力不足。有業(ye) 內(nei) 人士認為(wei) ，慈善組織會(hui) 在很多情況下處於(yu) 相對弱勢的狀態，公益訴訟可能被人利用，起不到保護慈善主體(ti) 或保護慈善文化的作用，反而是消極的、破壞性的。還有聲音認為(wei) ，此前確立的公益訴訟製度都經過了長時間專(zhuan) 題調研和試點，目前時機或還不夠成熟。

　　成都商報-紅星新聞記者 胡伊文北京報道