作者：王旭（中國人民大學法學院副院長、教授）

　　法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，因此要完善預防性法律製度。在法治軌道上堅持總體(ti) 國家安全觀，不斷築牢維護國家安全的屏障，同樣需要我們(men) 深刻理解建立預防性法律製度、充分防範國家安全風險的法理，認真進行製度設計，以提升維護國家安全的整體(ti) 績效。國家安全部剛剛出台的《公民舉(ju) 報危害國家安全行為(wei) 獎勵辦法》（以下簡稱《辦法》）深刻把握防範國家安全風險的有關(guan) 規律，探索運用激勵機製最大程度破解維護國家安全中信息不對稱等問題，推動形成“快速反饋—消除—打擊”機製，極具操作性和啟發意義(yi) 。

　　對公民的舉(ju) 報行為(wei) 予以獎勵，是近些年我國很多維護公共安全的立法都采取的做法，但不同領域對舉(ju) 報予以獎勵所遵循的規律和法理並不一樣，《辦法》體(ti) 現出國家安全領域風險預防的幾個(ge) 重要特征：

　　一是國家安全領域的公民舉(ju) 報獎勵重在預防，而非撫慰損害或恢複秩序。與(yu) 食品、藥品等領域的舉(ju) 報獎勵不同，國家安全領域的舉(ju) 報獎勵是要在最大程度上將隱匿、散見於(yu) 社會(hui) 不同角落的可能危害，或正在預備危害、實施危害的行為(wei) 進行信息搜集和反饋，實現“圖之於(yu) 未萌、慮之於(yu) 未有”的最佳效果，幫助國家安全部門快速反應、快速處置、快速打擊，本質上是國家安全風險監測機製從(cong) 政府專(zhuan) 責部門向社會(hui) 大眾(zhong) 和公民個(ge) 人的延長。因此，舉(ju) 報獎勵不是著眼於(yu) 對受害人的撫慰和救濟，也不是鼓勵受害人積極發聲，而是要在危害國家安全行為(wei) 花樣繁多、日益隱蔽的大背景下，形成最暢通、最便捷的信息流和治理鏈，做到“官民一體(ti) ”“專(zhuan) 群同心”。這在《辦法》的立法宗旨、立法原則和便捷無礙的舉(ju) 報渠道等製度設計中可以清楚看出。

　　二是國家安全領域的公民舉(ju) 報獎勵重在維護重大國家利益，而非直接保護公民的個(ge) 體(ti) 權利。在當前日益複雜的國際國內(nei) 形勢交織影響下，國家安全越來越呈現出總體(ti) 國家安全觀所揭示的重大利益性、交互影響性、次生傷(shang) 害性等新的特征。影響或危害國家政治安全、經濟安全、社會(hui) 安全的因素麵臨(lin) 線上線下聯動；網絡安全、生物安全、金融安全等領域由於(yu) 技術性、專(zhuan) 業(ye) 性較強，憑以政府為(wei) 主體(ti) 的單一風險監測機製和有效反應機製，還無法充分滿足維護安全的要求；不同領域的風險因素互相影響、疊加、刺激產(chan) 生出“複雜社會(hui) ”的高度不確定性，一個(ge) 領域的國家安全風險往往會(hui) 越過邊界、外溢蔓延，產(chan) 生次生影響，波及、撬動其他領域出現風險。因此，建立國家安全領域的公民舉(ju) 報獎勵製度，實質是要在新的時代環境、技術條件、產(chan) 業(ye) 格局、社會(hui) 組織形態、國際國內(nei) 流動等條件下，維護國家的重大安全利益，具有極強的公益性，需要依靠極大的公民責任感，也需要建設極廣的預防網絡體(ti) 係，這與(yu) 傳(chuan) 統維護消費者等個(ge) 體(ti) 權益建立的有獎舉(ju) 報製度有明顯不同。例如，在獎勵標準上，國家安全舉(ju) 報獎勵製度不能以實際損害為(wei) 基準設計相關(guan) 條款，本質上不是對損害的有效填平和撫慰，因此，《辦法》立足保護國家利益的重大性建立起了有效的獎勵梯度。又如，在獎勵之前的事實認定和證據采集上，也不可能僅(jin) 僅(jin) 依賴舉(ju) 報人提供的線索或證據，國家安全部門對證據的識別、分析，以及由此獲得的有效性、及時性、充分性，就成為(wei) 更重要的考慮元素，是否及時、充分、管用地化解了危害國家安全的重大風險，成為(wei) 獎勵的“客觀判斷標準”。

　　三是國家安全領域的公民舉(ju) 報獎勵是對公民應當履行的憲法義(yi) 務的有效動員，而非簡單賦予公民主觀權利。在很多領域，法律、法規、規章賦予了公民通過舉(ju) 報獲得獎勵的權利，這是一種公法上的主觀權利，是行政機關(guan) 通過立法創設、賦予公民的。但國家安全領域的公民舉(ju) 報獎勵本質上源於(yu) 公民的憲法義(yi) 務。《憲法》第54條規定：“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義(yi) 務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為(wei) 。”這個(ge) 條文對公民提出了兩(liang) 個(ge) 要求，一是“維護”，也就是對國家安全有主動保護的責任；二是“危害禁止”，即公民本人不得做出危害國家安全的行為(wei) 。從(cong) 法理上看，第二個(ge) 要求是一種底線義(yi) 務，是公民的“義(yi) 務性道德”，法律不可能對此獎勵，相反必須嚴(yan) 密監管是否有違反此類義(yi) 務行為(wei) 的發生；而第一個(ge) 要求是一種“高線義(yi) 務”，是公民的“願望性道德”，文意中包含製憲者鼓勵、勉勵、期待公民積極做出更多保護、捍衛國家安全行為(wei) 的意思，是建立舉(ju) 報獎勵的基本憲法基礎。《辦法》規定的舉(ju) 報獎勵就是對這種義(yi) 務履行的有效動員，而不是純粹賦予公民某種新的權利。因此，《辦法》對於(yu) 提供線索在真實性、及時性、有用性等方麵提出了明確要求，對不予以獎勵或重複獎勵設置了明確條件，對不同人的獎勵先後順序做出了明確規定，對獲得獎勵設置了明確的時間限製，對舉(ju) 報人申請獎勵提出了程序性要求等，都不純粹是賦予公民主觀權利，而是對督促、鼓勵、動員公民履行憲法義(yi) 務的製度安排。因為(wei) 獎勵的法理根源來自義(yi) 務，所以在獎勵過程中國家可以通過立法單方麵就獎勵條件、獎勵標準、獎勵排除、獎勵順序、獎勵期限等進行規定。這種製度設計，既充分調動了公民積極履行更高層次義(yi) 務的熱忱，又體(ti) 現出維護國家安全領域獎勵的國家主導性和權威性，是實施憲法中公民積極義(yi) 務履行條款的探索性立法努力，值得肯定。

　　四是國家安全領域的公民舉(ju) 報獎勵對私隱性、保密性要求程度更高。與(yu) 其他維護公民個(ge) 人合法權利或一般公共安全的領域不同，國家安全領域的公民舉(ju) 報獎勵必然對私隱性、保密性和舉(ju) 報人及相關(guan) 人的人身安全要求更高，必須要在設計獎勵製度的同時，兼顧相關(guan) 保護製度的設計。在這方麵，《辦法》的規定也做出了很好的探索。國家安全是典型的“國之大者”，事關(guan) 國本，事關(guan) 全局，這個(ge) 領域的較量十分尖銳複雜。要動員公民充分履行維護國家安全的積極義(yi) 務，除了通過獎勵予以激勵之外，國家運用政權力量對其個(ge) 人隱私和人身安全等予以充分保護也是關(guan) 鍵一環。《辦法》允許匿名舉(ju) 報，對特定情況下有關(guan) 部門對舉(ju) 報人及其家屬的人身安全采取特別保護、可以秘密舉(ju) 行兌(dui) 獎、表彰儀(yi) 式等規定，都可看出準確把握了在這樣一個(ge) 領域建立獎勵製度的規律。公民在國家安全領域敢於(yu) 舉(ju) 報，承擔了更多的風險，也不是對某種權利或利益的主動追求，而是對履行義(yi) 務的積極承擔。如果說國家對公民基本權利的行使可以合理限製，那麽(me) 對公民憲法義(yi) 務的履行則更需要提供合理外在支持，《辦法》按照憲法上公民義(yi) 務履行的國家協助要求細化了相關(guan) 製度安排。

　　抓住維護國家安全的內(nei) 在法理和規律，是我們(men) 進行製度設計的根本前提，也是我們(men) 準確、有效實施製度的關(guan) 鍵。《辦法》在製度設計上充分體(ti) 現了這種法理和規律，在下一步實施過程中，也需要把握住規律，體(ti) 現幾個(ge) 重點：

　　一是牢牢把握住“預防性”和國家安全的“風險屬性”，強調對苗頭性線索、趨勢性線索、概率性線索的有效判斷、認定和獎勵。國家安全是國之底線，獎勵的重點不能完全放在對已經出現危害的製止上，更重要的是堅持預防在先，針對各個(ge) 領域存在的苗頭，綜合分析發現的某種危險趨勢、風險發生的相當概率，采取“以快製快”的措施。因此，對於(yu) 這些有效線索的提供，應該通過予以獎勵來倡導和激勵。

　　二是牢牢把握住“動員義(yi) 務履行”的特點，合理確定獎勵等次、標準、形式，有效兼顧公民義(yi) 務履行和權利行使。《辦法》明確的“最高10萬(wan) 元以上”獎勵金額，是從(cong) 國家立法層麵統一標準，表明重獎的巨大空間。同時，這也是一種重大宣示，國家安全、人人有責，國泰民安是不能用金錢來衡量的，人民平安幸福本身就是最大的獎勵。正因如此，不能以物質獎勵為(wei) 本位、鼓勵純粹的逐利行為(wei) ，而是要在物質獎勵之外，從(cong) 精神表彰等方麵對公民的精神情懷予以肯定。

　　三是牢牢把握住“在法治軌道上推進工作”的重要基調，將《辦法》規定的實體(ti) 規則、程序規則準確適用，實現政治效果、法律效果、社會(hui) 效果三者的有機統一。對於(yu) 舉(ju) 報線索的匯集、移送和判斷，國家安全部門是主管和專(zhuan) 責部門，但其他國家機關(guan) 和單位在自身管轄範圍內(nei) 對於(yu) 線索初步判斷和移交也有相應職責，應該按照法律的規定，形成各司其職又相互配合的工作機製。