【世界教育之窗】

　　作者：田守春（教育部學校規劃建設發展中心助理研究員）

　　當今世界，美、英、日、德、法、芬蘭(lan) 等發達國家，其國家結構、政治體(ti) 製和福利水平雖然不盡相同，但是無不將建立完善的公共教育服務體(ti) 係作為(wei) 國家建設與(yu) 發展的重中之重。為(wei) 了避免“政府失靈”，各國積極致力於(yu) 不斷提升教育的公平性和普惠性，雖然各自選擇的路徑有別，但是追求的發展目標及其治理的結果卻存在諸多共同之處。

　　公共教育服務是針對非公共教育服務而言的，兩(liang) 者屬性因其受眾(zhong) 是否具有排他性而有所不同，前者通常不許營利，後者則可以營利。提供高質量的公共教育服務是各國政府治理的基本內(nei) 容，是各國百姓追求幸福生活的基本權利與(yu) 合理訴求。完善公共教育服務體(ti) 係是民之所向，國之所需。

　　1.公共教育服務體(ti) 係趨於(yu) 完善

　　公共教育服務由基本公共服務和非基本公共服務兩(liang) 部分組成。基本公共教育服務具有公益性、免費性、普惠性和基礎性，如義(yi) 務教育；而非基本公共教育服務具有足夠公益性或非營利性，由財政資助、補貼或者購買(mai) ，受益者分擔成本，但是會(hui) 限製供給方的收費水平，同時鼓勵民間參與(yu) 提供服務，如學前教育和高中階段教育等。縱觀世界各國，許多國家致力於(yu) 不斷完善公共教育服務體(ti) 係的結構，以便其發揮更廣泛的惠民功能。

　　第一，義(yi) 務教育年限進一步延長。義(yi) 務教育是公共教育服務最基本最重要的組成部分。雖然，主要發達國家所采取的學製不同，普及義(yi) 務教育的年限不同，但是卻存在一個(ge) 基本共識：義(yi) 務教育不僅(jin) 具有基本性和免費性，還具有強製性和普惠性，因此，延長義(yi) 務教育年限無疑是提高國民受教育程度最好的方式。在美國，各州學製不統一，接受義(yi) 務教育的年限也不相同，最短的年限要求為(wei) 9年，最長的則達到13年。研究顯示，近100年來，美國各州義(yi) 務教育年限延長了4~8年。在英國，其義(yi) 務教育經曆了從(cong) 5年到11年不斷延長的變化。20世紀70年代，英國基本實現了11年義(yi) 務教育。德國在二戰後經濟迅速複蘇，1959年聯邦各州基本實行了8.5年的免費義(yi) 務教育，20世紀60年代後，義(yi) 務教育年限由8.5年延長為(wei) 9年，目前已達10年。日本1910年普及6年製義(yi) 務教育，成為(wei) 東(dong) 亞(ya) 最早實現“普6”的國家，20世紀末期，日本通過公立“中高一貫製”學製改革，將義(yi) 務教育年限延長到9年。不僅(jin) 發達國家注重延長義(yi) 務教育年限，一些發展中國家也在努力延長義(yi) 務教育。例如，蘇聯20世紀50年代中期基本實現了普及7年義(yi) 務教育的目標，後又通過相關(guan) 法規，將普及義(yi) 務教育的年限延長至8年。隨後經過20年左右的時間，實現了普及10年完全中等義(yi) 務教育的目標。蘇聯解體(ti) 後，俄羅斯聯邦將義(yi) 務教育年限縮減了2年，實行9年義(yi) 務教育。2007年9月1日起俄羅斯又開始普遍實施11年義(yi) 務教育，但也有一些地區將義(yi) 務教育年限定為(wei) 10年。

　　第二，學前教育備受關(guan) 注。研究表明，早期教育不僅(jin) 對於(yu) 兒(er) 童身心發展大有裨益，且普及學前三年教育比普及高中教育三年收益更大。因此，許多國家，特別是發達國家將發展學前教育作為(wei) 完善公共教育服務體(ti) 係的重要內(nei) 容。相關(guan) 統計顯示，經合組織國家接受早期教育的兒(er) 童比率持續增長，接受0～3歲早期保教兒(er) 童比率顯著提高。其中，2005—2016年，接受早期保教的3～5歲兒(er) 童平均比率從(cong) 75%上升到85%，並且各國幼兒(er) 接受學前教育的年齡也在緩慢地提前。2005—2016年，比利時、丹麥、法國、匈牙利、冰島、以色列、韓國、挪威、西班牙和英國3歲兒(er) 童接受學前教育的比率高達95%。不僅(jin) 如此，比利時、丹麥、冰島、以色列、韓國、盧森堡、荷蘭(lan) 、挪威有超過50%的3歲以下兒(er) 童接受早期幼兒(er) 保教。截至2018年，美國4～5歲兒(er) 童入園率已超過98%。英國2歲及以上幼兒(er) 可享受1年38周、每周15小時的免費學前教育服務，且家長可以根據自身的工作安排彈性使用這一免費服務，如延長使用周數，減少每周使用時間等。

　　第三，各國努力發展高中階段教育。經濟發達的國家或地區大部分普及了高中階段教育, 但不一定實行12年義(yi) 務教育。與(yu) 初級中等教育相比，這一級別的課程為(wei) 學生提供更加多樣化、更專(zhuan) 業(ye) 和更深入的教學。OECD調查結果顯示，截至2015年，在可獲得數據的36個(ge) 國家中有21個(ge) 國家的義(yi) 務教育至少涵蓋高中階段教育的一部分，占比58.33%，其中13個(ge) 國家整個(ge) 高中階段的教育都是義(yi) 務教育，占比36.11%；餘(yu) 下15個(ge) 國家高中階段教育不屬於(yu) 義(yi) 務教育，占比41.67%。一些發達國家將義(yi) 務教育最後一個(ge) 學段與(yu) 義(yi) 務教育後的教育統合起來作為(wei) 有機銜接整體(ti) ，既可以確保義(yi) 務教育與(yu) 非義(yi) 務教育的有序銜接，也可以為(wei) 高等教育做好前期準備。例如，英國於(yu) 2008年5月發布了《提升學業(ye) 表現、重視成功：14~19歲資格文憑的改革策略》政策。這是因為(wei) 14~19歲學生涵蓋了義(yi) 務教育的部分學段和義(yi) 務教育後的教育，包括高中階段教育。

　　第四，社區學校是學校教育的重要補充。為(wei) 構建學習(xi) 型社會(hui) ，滿足民眾(zhong) 終身學習(xi) 需要，讓人們(men) 閑暇時光不被低級趣味的活動占據，許多國家越來越重視社區學校的建設。有調查顯示，美國社區學校的投資回報率高達1∶15，因此，美國各州都非常注重社區學校的建設。美國社區學校種類豐(feng) 富，涵蓋小學、初中與(yu) 高中各學段，上課前、放學後及周六周日與(yu) 寒暑假照常開放，為(wei) 貧困學生及其家庭提供醫療保健、課外活動、家庭支持、成人教育與(yu) 職業(ye) 培訓等綜合服務，以促進貧困學生學業(ye) 成功和持續發展，改善貧困家庭的處境與(yu) 社區發展狀況。其中，美國許多社區學校貧困學生占比超過75%，多來自少數族裔與(yu) 外來移民家庭。日本也非常重視社區學校的建設，認為(wei) “創辦新型社區學校可以更好地滿足地方社區的發展需求，讓地方社區參與(yu) 學校運營與(yu) 管理能建立起適應市町村自身區域特色發展的主體(ti) ”。21世紀初，日本文部科學省開始著手建立一種全新的公立學校運營模式：社區、家庭參與(yu) 型的社區學校。2004年6月，日本對《地方教育行政的組織及運營的相關(guan) 法律》進行了修訂，在第47條第5款中，明確了設立“學校運營協議會(hui) ”的學校為(wei) 社區學校。雖然各國對於(yu) 社區學校的界定並不完全相同，但是，開發社區教育係統，引進社會(hui) 力量參與(yu) 辦學，讓學校融入社區，讓學校教育更接地氣是所有社區學校一致的追求。

　　2.公共教育財政投入逐漸加大

　　為(wei) 提高公共教育服務體(ti) 係的品質，發達國家逐漸加大相關(guan) 財政投入，構建相關(guan) 所需投入保障機製。

　　第一，義(yi) 務教育已成為(wei) 各國不斷加強投入保障的重點領域。美國義(yi) 務教育財政投入是州和地方的責任，其財政收入主要來自社區的不動產(chan) 稅，占投入總體(ti) 的90%，聯邦投入僅(jin) 占10%左右，通常是以項目支持的名義(yi) 對地方義(yi) 務教育加以的支持與(yu) 引導。州和地方義(yi) 務教育財政投入的比例雖然也會(hui) 有所波動，但相差甚微。近30年來，美國聯邦政府對義(yi) 務教育的財政投入不斷加大，聯邦投資義(yi) 務教育學校的經費比例由1989年的6.1%慢慢上升到了2009年的12.7%，相應地州和地方也在不斷加大投入。即便是爆發金融危機的情況下，美國政府也沒有縮減教育經費反而增加了投入，2010年教育經費預算為(wei) 467億(yi) 美元，較2009年增長了13億(yi) 美元，對義(yi) 務教育投入也相應增加。

　　第二，學前教育雖然屬於(yu) 非基本公共服務，但是許多國家也努力加大相關(guan) 投入。各國學前教育成本分攤的方式和比重各不相同，主要有以下幾種：一是政府包攬，許多發達國家將部分學前教育納入免費和普惠的公共服務範疇，基本與(yu) 義(yi) 務教育無異。例如，法國包辦學前教育，其學前教育機構的所有權、管理權（包括從(cong) 聘用教師到租用場地）以及財政來源都歸屬於(yu) 中央政府，3～5歲學前教育完全免費，家長不僅(jin) 不用承擔學前教育成本還可以參與(yu) 幼兒(er) 園的管理和監督。二是多主體(ti) 分攤，即學前教育由中央政府、地方政府和家庭共同承擔。瑞典公共財政在學前教育中的成本分擔比例為(wei) 93%，家庭負擔成本僅(jin) 占7%左右，政府是學前教育成本的主要承擔者。瑞典政府通過一般性轉移支付的方式提供財政支持，地方（市政府）負責辦園，2014年，瑞典超過88%的幼兒(er) 園屬於(yu) 市政府所有，4~5歲的兒(er) 童有權享受免費學前教育，其4~5歲兒(er) 童毛入園率高達97%，1~3歲兒(er) 童的入園率也達到75%。三是優(you) 勝劣汰與(yu) 弱勢補償(chang) 並重，即對幼兒(er) 園的支持資助采取優(you) 者淘汰劣者的方式，對不同群體(ti) 的資助則采取補貼弱勢群體(ti) 的原則。美國學前教育成本分擔機製可謂非常獨特，雖然美國學前教育成本由聯邦政府、州政府和家庭共同分擔，且其0～3歲幼兒(er) 保教成本分擔比例大致為(wei) 2.5∶1.5∶6。美國將學前教育公共資金提供方與(yu) 幼兒(er) 園機構所有權和管理權分開，盡管大部分辦園資金由政府提供，但幼兒(er) 園卻是私立的，家長通過政府頒發的教育券來選擇幼兒(er) 園，幼兒(er) 園能否生存下來取決(jue) 於(yu) 能否招收到足夠數量的兒(er) 童。並且，美國絕大多數州的公共學前教育資金隻提供給低收入家庭的孩子，而中等和高收入家庭的孩子需要全額承擔學前教育費用。這種梯度收費的成本分擔方式充分體(ti) 現了學前教育為(wei) 非基本公共教育服務的特征。

　　第三，政府成為(wei) 高中階段教育經費的主要承擔者。從(cong) 世界範圍來看，許多國家高中階段的公立教育都是免費的。根據世界政策分析（World Policy Analysis）中心統計，截至2017年，對近200個(ge) 國家高中收費情況進行統計發現，僅(jin) 有少數國家高中階段的公立教育收取學費。其中，在59個(ge) 高收入國家中，僅(jin) 有瑞士、韓國、新加坡和日本的高中階段教育收取學費，僅(jin) 占比6.78%。在100個(ge) 中等收入國家中，僅(jin) 有20個(ge) 國家高中階段教育收取學費，占20%；在33個(ge) 低收入國家中，有17個(ge) 國家的高中階段教育收取學費，占51.52%。根據OECD調查顯示，截至2015 年，各國高中階段教育機構經費投入中政府投入占比最高的8個(ge) 發達國家為(wei) 芬蘭(lan) 、美國、法國、英國、日本、德國、澳大利亞(ya) 、韓國。需要明確的是，高中階段教育是否屬於(yu) 義(yi) 務教育與(yu) 是否免費不畫等號，如芬蘭(lan) 的普通高中和職業(ye) 高中無論公立私立皆免學費，學生僅(jin) 需要支付包括教科書(shu) 費、工作服費、其他材料費以及大學入學考試費等在內(nei) 的少量費用，但其並不屬於(yu) 該國的義(yi) 務教育。

　　第四，社區學校屬於(yu) 非基本公共教育服務範疇，其主要投資方是各國政府，但是社會(hui) 組織、家庭乃至個(ge) 人也可以為(wei) 其捐贈。例如，美國社區學校的投入來源便是混合型的，聯邦政府、州政府、市/縣政府和社會(hui) 組織以及企業(ye) 都是投入主體(ti) 。聯邦政府的經費往往具有競爭(zheng) 性，以發布項目的方式要求社區學校提交申請且質優(you) 者得。這一資助方式同樣被州各種教育基金組織采納。市/縣和學區層麵，則是既有競爭(zheng) 性的項目基金，又有固定的撥款。社會(hui) 和個(ge) 人層麵則是各種捐贈占主導。日本的社區學校投入也分中央地方兩(liang) 級，2008年3月，日本文部科學省提出了“地方支援學校總部”事業(ye) 計劃，支持社區學校發展，並預投入50億(yi) 4000萬(wan) 日元來支持該計劃的落實。截至2016年，日本共設立了4527所地方支援學校總部，惠及10029所學校。

　　3.公共教育發展走向標準化

　　為(wei) 提高國家的安全與(yu) 民眾(zhong) 的福祉，本世紀以來，世界各國對公共教育服務的追求已經不局限於(yu) 低端層麵上的均等化，而是致力於(yu) 高質量發展。高質量建立在高標準之上，各國紛紛製定適用於(yu) 本國的教育標準，公共教育也隨之走向標準化發展的道路。公共教育服務標準體(ti) 係覆蓋教育的方方麵麵，大體(ti) 可分為(wei) 學校管理標準、教學質量標準和教師從(cong) 業(ye) 標準三個(ge) 部分。

　　第一，由於(yu) 中小學是提供國家公共服務的載體(ti) ，建立學校建設與(yu) 發展相關(guan) 標準是許多發達國家的共同選擇。以英國為(wei) 例，雖然英國在政治上實行地方分權，但教育質量標準卻比較趨於(yu) 一致。1998年英國教育與(yu) 技能部製定了《學校標準和結構框架法》。2005年10月，英國頒布了《為(wei) 了全體(ti) 學生：更高的標準,更好的學校》白皮書(shu) ，揭開了英國以質量提升為(wei) 核心的教育改革。製定辦學相關(guan) 的標準主要是從(cong) 問責的需要出發，為(wei) 學校發展及其應當負擔的責任提供指導和依據。美國從(cong) 國家安全的角度，製定與(yu) 教育標準密切相關(guan) 的法案，以全麵提升自身的公共教育服務質量。2002年，美國頒布了《不讓一個(ge) 孩子掉隊》，提出要全麵提高美國公立中小學的教學質量，其重點關(guan) 注的內(nei) 容之一則是提高處境不利學生的學業(ye) 成就。2015年又頒布了《讓每個(ge) 學生成功法案》，規定要保護美國弱勢群體(ti) 和需要幫助的學生。

　　第二，教學質量與(yu) 學生的學業(ye) 成就密切相關(guan) ，因此，在公共教育服務標準化的推進過程中，教學標準的建設是各國政策關(guan) 注的重點。教學標準包括教和學兩(liang) 部分，前者針對課堂教學，後者針對學生學業(ye) 成就。例如，1999年英國頒布了《學會(hui) 成功：16歲後教育的新框架》，隨後又相繼出台了《2000年學習(xi) 與(yu) 技能法》，2006年英國教育與(yu) 技能部又發布了《2020藍圖：2020教與(yu) 學評議小組報告》，為(wei) 所有學習(xi) 者提供均等的教育機會(hui) ，消除學業(ye) 差距，提供個(ge) 性化、高標準的公共教育服務。這些標準為(wei) 英國中小學教學提供參照標準，同時也為(wei) 後續的督導工作提供依據。學生學業(ye) 成就標準主要體(ti) 現在各國的課程標準設置中，目前，PISA等跨國評價(jia) 都是以各國課程標準中共同之處為(wei) 開發評價(jia) 框架的基礎。

　　第三，教師素質的高低決(jue) 定教育教學質量的優(you) 劣，因此，各國為(wei) 了提升本國公共教育服務水平，在努力通過各種方式提升教師待遇和其職業(ye) 的吸引並留住優(you) 秀人員從(cong) 教的基礎上推行教師資格認證製度，實現教師職業(ye) 專(zhuan) 業(ye) 化與(yu) 標準化。例如，日本在1949年出台了《教育職員免許法》，對教師資格作出規定，這是日本教師標準化的發端。隨後，1988年頒布的《教師許可證法》修正案和2006年審議的《關(guan) 於(yu) 今後教師培養(yang) 資格證書(shu) 製度》報告以及2020年日本文部科頒布的最新版《資格證更新課程認定》等文件，對日本教師任職資格不斷做出調整和修訂，規定了教師資格證持有有效期為(wei) 10年，超過期限要重新考核。芬蘭(lan) 也嚴(yan) 把教師職業(ye) 入口關(guan) ，要求教師有較高學識，即便是小學教師，也要擁有碩士學位，初中教師不僅(jin) 要有所教授學科的碩士學位，還要獲得教育學高級資格證書(shu) 。英國為(wei) 了適應教育全球化的需要，其師資培養(yang) 也走全球化路線，推行教育資格證書(shu) 製（ITT），即英國在全球130多個(ge) 國家的大學授權頒發英國教育資格證書(shu) ，取得這個(ge) 資格，可以在英國任何的學校任教。ITT資格證書(shu) 要求教師必備數學、英語和信息交流的能力。2021年，英國頒布了一種新的教師資格證書(shu) ——國際合格教師資格證，為(wei) 教師認證國際化提供了新的方式，使國際合格教師資格成為(wei) 全球知名的、高質量的資格證書(shu) ，使學員能夠在國內(nei) 或更廣闊的國際教育領域工作，並能在不同的國家展現出競爭(zheng) 力。

　　此外，為(wei) 了給予教師較高的社會(hui) 地位和與(yu) 職業(ye) 流動相匹配的身份，日本、德國等國家在教師認證標準化的基礎上，賦予教師公務員身份。教師身份公務員化是教師職業(ye) 管理高度標準化的一種表現。其中，日本於(yu) 1949年製定了《教育公務員特例法》，將從(cong) 公立幼兒(er) 園到大學的園長、校長、教師、教育委員會(hui) 教育長統一歸為(wei) 教育公務員。作為(wei) 公務員的教師將定期流動作為(wei) 其法定義(yi) 務，義(yi) 務教育階段教師需在全國輪崗，6年內(nei) 要輪崗一次，並且到偏遠貧困地區輪崗的教師薪酬比同類教師的薪酬更要高出15%～20%左右。德國教師則屬於(yu) 地方公務員範疇，由各聯邦負責選拔且要求十分嚴(yan) 格，尤為(wei) 注重專(zhuan) 業(ye) 性和實踐性。

　　本文為(wei) 國家社會(hui) 科學基金“十三五”規劃教育學一般課題“學區製的比較研究”〔項目編號：BDA170025〕的研究成果之一