12萬億元地方化債“組合拳”怎麽看——當前中國經濟問答之四

　　距離2024年收官不足一個(ge) 月，密集上新的各省份地方政府再融資專(zhuan) 項債(zhai) 券發行公報，傳(chuan) 遞出一個(ge) 鮮明信號——

　　作為(wei) 今年一攬子增量政策的“重頭戲”，我國最新亮出的12萬(wan) 億(yi) 元地方化債(zhai) “組合拳”正在加快落地。

　　在全國上下努力完成今年經濟社會(hui) 發展目標任務的關(guan) 鍵時點，在我國經濟加快轉型升級邁向高質量發展的關(guan) 鍵階段，如何看待這一近年來力度最大化債(zhai) 方案背後的深意？

　　（一）

　　11月8日下午4時，人民大會(hui) 堂香港廳擠滿了中外媒體(ti) 記者。十四屆全國人大常委會(hui) 第十二次會(hui) 議舉(ju) 行新聞發布會(hui) ，公布了12萬(wan) 億(yi) 元地方化債(zhai) “組合拳”。

　　這是一套“6+4+2”的“三箭齊發”方案——

　　6，是指11月8日全國人大常委會(hui) 批準的增加6萬(wan) 億(yi) 元債(zhai) 務限額置換地方政府存量隱性債(zhai) 務；

　　4，是指從(cong) 2024年開始，連續五年每年從(cong) 新增地方政府專(zhuan) 項債(zhai) 券中安排8000億(yi) 元補充政府性基金財力，專(zhuan) 門用於(yu) 化債(zhai) ，累計可置換隱性債(zhai) 務4萬(wan) 億(yi) 元；

　　2，是指2029年及以後年度到期的棚戶區改造隱性債(zhai) 務2萬(wan) 億(yi) 元，仍按原合同償(chang) 還，不必提前償(chang) 還。

　　“三支箭”均指向海內(nei) 外關(guan) 注的中國地方政府隱性債(zhai) 務風險問題，其風向標意義(yi) 凸顯。

　　為(wei) 何選擇在此時加力化解地方政府隱性債(zhai) 務？我國政府債(zhai) 務風險幾何？

　　首先要弄清楚什麽(me) 是“隱性債(zhai) 務”。

　　放眼全球，政府適度舉(ju) 債(zhai) 發展經濟，是國際通行做法。也就是說，債(zhai) 務不是魔鬼，沒必要“談債(zhai) 色變”。

　　適當的債(zhai) 務融資，能幫助實體(ti) 經濟解決(jue) 資金問題，促進經濟繁榮；而一旦債(zhai) 務過高，財政可持續性受到衝(chong) 擊，經濟將會(hui) 受拖累。

　　我國政府債(zhai) 務包括法定債(zhai) 務和隱性債(zhai) 務。法定債(zhai) 務主要包括中央政府發行的國債(zhai) ，以及省級政府發行的地方政府債(zhai) 券。隱性債(zhai) 務是指地方各級政府在法定限額外，通過其他企事業(ye) 單位等舉(ju) 借的政府承擔償(chang) 還或者擔保責任的債(zhai) 務，好比“隱藏的冰山”，沒有被記錄在政府資產(chan) 負債(zhai) 表中，不易被監管。

　　財政部部長藍佛安指出，當前一些地方隱性債(zhai) 務規模大、利息負擔重，不僅(jin) 存在“爆雷”風險，也消耗了地方可用財力。

　　有困難有問題不可怕，關(guan) 鍵看解決(jue) 問題的努力和成效。

　　堅持底線思維，把牢關(guan) 鍵環節，積極有效應對，正是中國屢屢在應對風險挑戰中贏得戰略主動的關(guan) 鍵。

　　“十四五”規劃提出“穩妥化解地方政府隱性債(zhai) 務”。這些年，從(cong) 中央到地方，圍繞防範化解地方政府債(zhai) 務風險打響了攻堅戰。

　　近年來，債(zhai) 務風險較低的北京、上海、廣東(dong) 已實現存量隱性債(zhai) 務清零，一些債(zhai) 務風險較高的地區已在中央政策支持下開展化債(zhai) 試點。截至2023年末，全國納入政府債(zhai) 務信息平台的隱性債(zhai) 務餘(yu) 額比2018年摸底數減少了50%，債(zhai) 務風險總體(ti) 可控。

　　但也要看到，化債(zhai) 工作仍然在路上。

　　為(wei) 進一步摸清“家底”，2023年末，經過逐個(ge) 項目甄別、逐級審核上報，中央確認全國隱性債(zhai) 務餘(yu) 額為(wei) 14.3萬(wan) 億(yi) 元，並要求在2028年底前全部化解完畢。

　　進入2024年，受外部環境變化和內(nei) 需不足等因素影響，我國經濟運行出現一些新的情況和問題，稅收收入不及預期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債(zhai) 務化解的難度加大。

　　正是在這樣的背景下，我國推出了新一輪化債(zhai) “組合拳”。

　　據測算，通過“三支箭”協同發力，2028年底之前，地方需消化的隱性債(zhai) 務總額將從(cong) 14.3萬(wan) 億(yi) 元大幅降至2.3萬(wan) 億(yi) 元，平均每年消化額從(cong) 2.86萬(wan) 億(yi) 元減為(wei) 4600億(yi) 元，不到原來的六分之一。

　　對地方政府而言，這無疑是一場政策“及時雨”——5年預計可為(wei) 地方政府節約6000億(yi) 元左右利息支出，既能直接緩解償(chang) 債(zhai) 壓力，又能暢通資金鏈條。

　　更深遠的意義(yi) ，在於(yu) 以一子落促滿盤活。

　　全國財政支出中，超過八成來自地方。地方政府的“輕裝上陣”，必將推動中國經濟持續回升向好。

　　（二）

　　12萬(wan) 億(yi) 元化債(zhai) 方案一經發布，即引發一些海外媒體(ti) 的關(guan) 注。《聯合早報》報道稱，從(cong) 化債(zhai) 角度看，政策規模符合預期，甚至“略超預期”。

　　除了幫助地方政府解決(jue) 短期的“燃眉之急”，這一方案更是著眼長遠，體(ti) 現了我國化債(zhai) 思路的根本轉變。

　　從(cong) 應急處置轉為(wei) 主動化解——

　　以前的化債(zhai) 側(ce) 重應急，發現一起風險事件處理一起，由於(yu) 金融市場具有傳(chuan) 染效應，一個(ge) 小的風險事件容易引發更大的擔憂，不利於(yu) 債(zhai) 務問題的整體(ti) 解決(jue) 。此次化債(zhai) 則是通過整體(ti) 係統的安排彰顯主動性，地方需消化的隱性債(zhai) 務總額從(cong) 14.3萬(wan) 億(yi) 元大幅降至2.3萬(wan) 億(yi) 元，體(ti) 現了實事求是、不避問題的積極應對態度。

　　將“暗債(zhai) ”轉為(wei) “明債(zhai) ”——

　　“置換”是本輪化債(zhai) 方案的關(guan) 鍵詞，意味著不是減除地方政府的償(chang) 債(zhai) 責任，而是通過發行期限結構更加優(you) 化、利率更低的地方政府債(zhai) 券，逐步替換以銀行貸款、公開市場債(zhai) 券、非標債(zhai) 務等形式存在的地方政府隱性債(zhai) 務，以此推動隱性債(zhai) 務顯性化，地方債(zhai) 務管理更加規範透明。

　　對地方政府而言，降低當期償(chang) 債(zhai) 壓力，無疑能騰出更多的政策空間、財政資金和精力來發展經濟、提供公共服務、保障民生，從(cong) 而更好平衡穩增長和防風險。

　　這一轉變，傳(chuan) 遞出我國堅持“在高質量發展中推進債(zhai) 務風險化解”的積極信號，意味著今後財政政策支持高質量發展的力度以及逆周期調節能力將進一步增強。

　　當前外部環境變化帶來的不利影響增多，這就需要用完善的製度防範化解風險、有效應對挑戰，在危機中育新機、於(yu) 變局中開新局。

　　黨(dang) 的二十屆三中全會(hui) 明確提出，完善政府債(zhai) 務管理製度，建立全口徑地方債(zhai) 務監測監管體(ti) 係和防範化解隱性債(zhai) 務風險長效機製，加快地方融資平台改革轉型。

　　12萬(wan) 億(yi) 元化債(zhai) 方案精準指向的是化解存量隱性債(zhai) 務，要鞏固住化債(zhai) 效果，既要提高地方政府債(zhai) 券使用效率，更要堅決(jue) 遏製新增隱性債(zhai) 務。

　　財政部數據顯示，今年前10個(ge) 月，全國發行新增地方政府債(zhai) 券45689億(yi) 元，其中專(zhuan) 項債(zhai) 券39121億(yi) 元；發行再融資債(zhai) 券28193億(yi) 元，累計全國發行地方政府債(zhai) 券73882億(yi) 元。

　　允許專(zhuan) 項債(zhai) 券用於(yu) 土地儲(chu) 備，支持收購存量商品房用作保障性住房，加大對國家級產(chan) 業(ye) 園區基礎設施、5G融合應用設施等領域支持力度……今年以來，我國不斷擴大地方政府專(zhuan) 項債(zhai) 券支持範圍，凸顯支持高質量發展的取向。

　　同時，為(wei) 避免處理完“舊賬”又增“新賬”，我國對新增地方政府隱性債(zhai) 務持續保持“零容忍”的高壓監管態勢，完善懲處、問責機製，並加快推進地方融資平台改革轉型。

　　越是麵對複雜形勢，越要善於(yu) 在改革發展中解決(jue) 問題。

　　統籌抓好化債(zhai) 和發展，在高質量發展中推進債(zhai) 務風險化解，以化債(zhai) 為(wei) 契機倒逼發展方式轉型，在改革創新上邁出更大步伐，在化解債(zhai) 務風險中找到新的發展路徑，正是高質量發展和高水平安全良性互動的生動實踐。

　　（三）

　　2024年收官在即，這次化債(zhai) “組合拳”正加快落地——

　　11月9日，12萬(wan) 億(yi) 元化債(zhai) 方案亮相的第二天，財政部已將6萬(wan) 億(yi) 元債(zhai) 務限額下達各地，多省份迅速啟動發行工作。

　　12月5日，湖北省政府完成兩(liang) 期再融資專(zhuan) 項債(zhai) 券招標，遼寧省政府完成兩(liang) 期再融資專(zhuan) 項債(zhai) 券招標……

　　中國債(zhai) 券信息網上，一份份公告實時滾動更新，近一個(ge) 月各地密集披露用於(yu) 置換存量隱性債(zhai) 務的再融資債(zhai) 券信息，有時一天有十多個(ge) 省份同時發債(zhai) 。

　　截至12月5日，已有23個(ge) 省（區、市、計劃單列市）發行再融資債(zhai) 券，合計發行14595億(yi) 元，發行進度占2024年額度的73%。

　　這一力度空前的化債(zhai) 方案加快落地，正是積極的財政政策進一步加力的體(ti) 現。

　　今年以來，財政收支矛盾進一步凸顯，積極的財政政策如何承壓而上加大逆周期調節力度？

　　不妨打開今年的財政政策工具箱看一看：

　　做好“加法”，赤字規模增至4.06萬(wan) 億(yi) 元，年初安排新增地方政府專(zhuan) 項債(zhai) 務限額3.9萬(wan) 億(yi) 元，今年1萬(wan) 億(yi) 元超長期特別國債(zhai) 全部發行完畢，用於(yu) 支持國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設（“兩(liang) 重”）、大規模設備更新和消費品以舊換新（“兩(liang) 新”）政策落地。

　　做好“減法”，堅持政府過緊日子，同時持續優(you) 化稅費優(you) 惠政策。比如12月1日起，實施加大住房交易環節契稅優(you) 惠力度、降低土地增值稅預征率下限等多項稅收優(you) 惠政策，促進房地產(chan) 市場平穩健康發展。

　　做好“乘法”，發揮財政資金“四兩(liang) 撥千斤”的作用，將資金更多投向具有乘數效應的先進製造、民生建設、基礎設施短板等領域，撬動更多社會(hui) 資本助力經濟高質量發展。

　　做好“除法”，在解決(jue) 存量債(zhai) 務風險的同時，堅決(jue) 遏製新增隱性債(zhai) 務。12萬(wan) 億(yi) 元化債(zhai) 舉(ju) 措疊加其他財政增量舉(ju) 措，積極財政政策效應更大，成為(wei) 推動經濟回升向好、穩健前行的重要支撐。

　　巧用“加減乘除”運算法，多種政策工具組合發力，積極的財政政策不斷提質增效，助力高質量發展。

　　展望2025年，“十四五”規劃將迎來收官之年。海內(nei) 外關(guan) 注，我國在推進化債(zhai) 工作的同時，財政政策未來發力空間還有多大？

　　可以從(cong) 世界坐標上尋找答案——

　　從(cong) 負債(zhai) 率看，根據國際貨幣基金組織統計，2023年末G20中的國家平均政府負債(zhai) 率118.2%，G7國家平均政府負債(zhai) 率123.4%。同期，我國政府全口徑債(zhai) 務總額為(wei) 85萬(wan) 億(yi) 元，其中，國債(zhai) 30萬(wan) 億(yi) 元，地方政府法定債(zhai) 務40.7萬(wan) 億(yi) 元，隱性債(zhai) 務14.3萬(wan) 億(yi) 元，政府負債(zhai) 率為(wei) 67.5%。

　　從(cong) 赤字率看，我國長期以來對於(yu) 赤字率的安排較為(wei) 謹慎，大多數年份低於(yu) 3%，明顯低於(yu) 其他全球主要經濟體(ti) 。

　　此外，我國地方政府債(zhai) 務形成了大量有效資產(chan) 。地方政府債(zhai) 務支持建設了一大批交通、水利、能源等項目，很多資產(chan) 正在產(chan) 生持續性收益，既為(wei) 經濟高質量發展提供有力支撐，也是償(chang) 債(zhai) 資金的重要來源。

　　可以說，我國政府杠杆率明顯低於(yu) 主要經濟體(ti) 和新興(xing) 市場國家，中央財政還有比較大的舉(ju) 債(zhai) 空間和赤字提升空間。

　　事實上，一係列更加積極的政策已經在緊鑼密鼓謀劃推進中。

　　藍佛安此前明確表示，2025年將實施更加給力的財政政策，包括積極利用可提升的赤字空間，擴大專(zhuan) 項債(zhai) 券發行規模，繼續發行超長期特別國債(zhai) ，加大力度支持“兩(liang) 新”品種和規模，加大中央對地方轉移支付規模等。

　　財政領域之外，多項金融政策密集發布，促消費穩外貿政策接連出台，助企幫扶舉(ju) 措有效實施，推動房地產(chan) 止跌回穩打出“組合拳”……一攬子增量政策因時醞釀、因勢推出，既注重當下又著眼長遠。

　　更多的改革舉(ju) 措正在路上——黨(dang) 的二十屆三中全會(hui) 圍繞“健全宏觀經濟治理體(ti) 係”作出改革部署，其中明確提出深化財稅體(ti) 製改革，明年一批條件成熟、可感可及的改革舉(ju) 措，特別是一些事關(guan) 頂層設計的基礎性製度，將加快落地。

　　以宏觀調控應對短期挑戰，以深化改革破解中長期難題——中國高質量發展的實踐中，不斷開拓宏觀調控空間，豐(feng) 富發展了具有中國特色的宏觀經濟治理體(ti) 係，向世界展現大國經濟的治理智慧。

　　中國經濟是一艘巨輪，頂風破浪前行是常態。

　　船行關(guan) 鍵處，奮進正當時。朝著既定目標實幹篤行，精準有效實施宏觀調控，更好統籌高質量發展和高水平安全，中國經濟發展必將乘風破浪，未來可期。