2017年中央經濟工作會(hui) 議明確要求“必須加快形成推動高質量發展的指標體(ti) 係、政策體(ti) 係、標準體(ti) 係、統計體(ti) 係、績效評價(jia) 、政績考核，創建和完善製度環境，推動我國經濟在實現高質量發展上不斷取得新進展。”提出這麽(me) 多體(ti) 係和考核要求，說明中央在這個(ge) 問題上，是下了大的決(jue) 心，並有周密的考慮。

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關(guan) 於(yu) 加強國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束的指導意見》（下稱《意見》）。《意見》提出的目標是：促使高負債(zhai) 國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率盡快回歸合理水平，推動國有企業(ye) 平均資產(chan) 負債(zhai) 率到2020年末比2017年末降低2個(ge) 百分點左右，由此國企去杠杆正駛入快車道。為(wei) 什麽(me) 要重視國企業(ye) 負債(zhai) 問題，什麽(me) 原因造成國企資產(chan) 負債(zhai) 居高不下下，從(cong) 那些方麵入手解決(jue) 國企資產(chan) 負債(zhai) 問題，關(guan) 鍵處在哪裏？值得研究。

國企高負債(zhai) 原因何在？

約束國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) ，要從(cong) 認識國企高負債(zhai) 原因入手。國企這麽(me) 高的負債(zhai) 率是怎麽(me) 來的？除經濟增速下行外，重要的要從(cong) 體(ti) 製方麵原因。

很多人將國企的高負債(zhai) 率歸結為(wei) 經濟增速下降。這有一定道理。在2008年中國推出了以“四萬(wan) 億(yi) ”為(wei) 內(nei) 容的刺激經濟增長計劃以後，國企杠杆率急劇攀升。在經濟高增長時期，企業(ye) 能拿到訂單、有業(ye) 務、有利潤，高負債(zhai) 率對國企而言不是什麽(me) 大問題。但是，隨著經濟發展進入新常態，我國經濟基本麵開始發生變化：傳(chuan) 統增長動力減弱，潛在增長率有所下降，過去接近兩(liang) 位數的高增長很難再見。一旦市場轉差，企業(ye) 經營業(ye) 績下降，盈利能力下降，高負債(zhai) 率的風險就會(hui) 不斷顯現。

國有金融機構以支持國有企業(ye) 為(wei) 主，是導致國企負債(zhai) 率快速上升的重要原因。國有金融機構多少年以來主要是支持國有企業(ye) ，尤其是支持特大型、大型國有企業(ye) ，國企往往是銀行貸款的“座上賓”，信貸占據其融資的較大比重，國企導致銀行不良率的壓力較大。國有金融機構和國有企業(ye) 之間這種千絲(si) 萬(wan) 縷的先天關(guan) 聯，決(jue) 定了國有企業(ye) 的杠杆高。資料顯示，2008—2009年期間，伴隨著財政發力，國有企業(ye) 在與(yu) 之相聯係的金融、地產(chan) 、通信、公用事業(ye) 、交通運輸、采掘、鋼鐵有色等行業(ye) 都快速加杠杆。

從(cong) 根本上說，國企負債(zhai) 率高是發展思路問題所致。國企多年來受到各種因素的影響，主要目的是加快速度、做大規模。現行體(ti) 製下國企在經營和擴張過程中不計代價(jia) 、不講成本、不看效益、不注重提升核心競爭(zheng) 力所致。更多情況下，都是圍繞規模和數量做文章，圍繞資產(chan) 和營業(ye) 額做文章。尤其是前些年，央企為(wei) 了避免在新一輪改革中被重組和整合，都把規模擴張和資產(chan) 擴大當作了最主要手段，瘋狂地通過負債(zhai) 進行投資布局和收購資產(chan) ，以至於(yu) 多數央企都在全國設立了基地，投資了規模很大的項目，也圈下了很多土地。也正因為(wei) 國企在經營和擴張過程中可以不計代價(jia) 、不講成本，因此，資金從(cong) 何而來，就不是企業(ye) 重點考慮的事。尤其在金融危機爆發後的頭兩(liang) 年，為(wei) 了應對金融危機的衝(chong) 擊和影響，國企更是掀起了一場投資熱，金融機構也是趁機向國企投放了大量資金。地方政府為(wei) 了招商引資，也紛紛把目標轉向國企，尤其是央企。當然，收購了相當數量的地方國企和民營企業(ye) ，有的央企也因此背上了沉重負擔。因為(wei) 國企的經營者是任期製不是終身製，企業(ye) 規模做得越大，影響力就越大。影響力大了，政績顯著，提拔重用機會(hui) 增加。至於(yu) 國企形成的超額度負債(zhai) 問題，就是必然結果了。這就和地方政府官員追求GDP過快增長如出一轍，都是一個(ge) 思維模式。在資產(chan) 規模不斷擴大的同時，負債(zhai) 也在不斷擴大。且因為(wei) 盲目擴張、無序擴張帶來的大多是無效資產(chan) 、無效收入，所以，負債(zhai) 的擴張速度還要大於(yu) 資產(chan) 的擴張速度。

供給側(ce) 結構性改革進度不快，也是國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 居高不下的原因。一些質量不高、缺乏活力的國企甚至“僵屍企業(ye) ”占據部分信貸資源，導致國企產(chan) 能結構嚴(yan) 重失衡、杠杆率不斷高企，也成為(wei) 供給側(ce) 結構性改革阻力最大的領域之一。去杠杆情況最嚴(yan) 峻的行業(ye) 是化工、煤炭和鋼鐵行業(ye) ，某省煤炭行業(ye) 國企負債(zhai) 率幾乎相當於(yu) 該省一年地區生產(chan) 總值。

降低國企資產(chan) 負債(zhai) 率應堅持高質量發展

國企高負債(zhai) 效率是由多方麵原因造成的，降低國企杠杆率也需要從(cong) 多方麵著手解決(jue) 。

首先，國有企業(ye) 要改變發展思路，經濟由高速度向高質量發展轉變。提升風險意識，杠杆高意味著風險較高。雖然國有企業(ye) 獲取資源比其他企業(ye) 相對容易，但是擴張要張弛有度，不能過度。由於(yu) 投資需要講科學，需要尊重經濟規律，而不是想怎麽(me) 投就怎麽(me) 投，想怎麽(me) 擴張就怎麽(me) 擴張，尤其是負債(zhai) 投資和擴張，更需要慎重。加強企業(ye) 自身財務杠杆約束，合理安排債(zhai) 務融資規模，進而有效控製企業(ye) 杠杆率，形成合理資產(chan) 負債(zhai) 結構。

其二，降低國企杠杆率應更好堅持深化市場化改革，推進國有企業(ye) 混合所有製改革。要下決(jue) 心讓國有企業(ye) 成為(wei) 自主經營、自負盈虧(kui) 、自擔風險、自主約束的市場主體(ti) ，通過建立健全現代企業(ye) 製度、完善公司治理結構，對企業(ye) 負債(zhai) 行為(wei) 建立權責明確、製衡有效的決(jue) 策執行監督機製。當企業(ye) 因為(wei) 投資失誤、經營不善而出現資產(chan) 負債(zhai) 率過高的情況時，債(zhai) 務方麵的風險可由企業(ye) 自行承擔，強化國有企業(ye) 作為(wei) 市場經營主體(ti) 的責任。要從(cong) 體(ti) 製上進一步深化國有企業(ye) 混合所有製改革，引入非公資本，進行產(chan) 權多元化。非公資本拿了錢進來，成為(wei) 股東(dong) ，這樣各個(ge) 股東(dong) 都會(hui) 對企業(ye) 的經營進行監督，這有利於(yu) 企業(ye) 的機製轉換與(yu) 創新發展。

其三，深化供給側(ce) 結構性改革，加快戰略性重組。國有企業(ye) 結構性改革與(yu) 國有企業(ye) 產(chan) 權改革是一個(ge) 係統工程，而去杠杆是一個(ge) 聚焦點。主要是堅決(jue) 加快推動“僵屍企業(ye) ”債(zhai) 務處置，盡快完成國企“僵屍企業(ye) ”出清。把這個(ge) 當務之急解決(jue) 好，想辦法把負債(zhai) 率降下來，可以兩(liang) 項改革同步清理僵屍企業(ye) 、淘汰落後產(chan) 能，尋找更大空間。包括市場化債(zhai) 轉股與(yu) 建立現代企業(ye) 製度、國有企業(ye) 混合所有製改革等有機結合，有助於(yu) 提升國企效率，為(wei) 國企注入新的活力，最終減少國企降杠杆的社會(hui) 成本與(yu) 經濟成本。同時，要加快戰略性重組，盡量減少所謂的多元化經營。

其四，加強監管，加快建立國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束製度。缺乏對國企負債(zhai) 的剛性約束是國企杠杆率居高不下的重要原因。對此，應區分不同行業(ye) 、企業(ye) 類型，設置資產(chan) 負債(zhai) 率預警線和重點監管線，強化對企業(ye) 及相關(guan) 負責人的考核；限製高資產(chan) 負債(zhai) 率企業(ye) 過度融資等。同時，應改變此前主要監管企業(ye) 經營行為(wei) 的監管方式，轉變為(wei) 主要監管資本，強化出資人的資本意識，通過提高國企效率讓國企資產(chan) 負債(zhai) 率保持在合理水平上。中央企業(ye) 要嚴(yan) 格落實投資項目負麵清單管理要求，嚴(yan) 謹超越自身承受能力的投資行為(wei) 。將PPP項目納入企業(ye) 年度投資計劃管理，嚴(yan) 控非主業(ye) 領域PPP項目投資，嚴(yan) 謹開展單純追求做大規模、不具備經濟性的PPP項目，穩妥處置存量PPP項目風險。

其五，推進市場化、法治化債(zhai) 轉股，避免降低國企杠杆率措施硬著陸。李克強總理曾指出，“有的要通過直接融資、市場化法治化的債(zhai) 轉股來推進”。本輪去杠杆主要是通過引入各類資本，優(you) 化結構實現良性發展，包括增股權融資、通過債(zhai) 轉股增加資本等。目前已有17家中央企業(ye) 和有關(guan) 機構簽訂了債(zhai) 轉股的協議，債(zhai) 轉股的框架協議達到了5000億(yi) 。這項工作，需要實打實推進。不過，具體(ti) 在開展債(zhai) 轉股過程中需要避免借債(zhai) 轉股之機惡意逃廢債(zhai) 務，避免成為(wei) “免費午餐”。防範債(zhai) 轉股之後債(zhai) 權變成股權了，避免股東(dong) 權益落實不到位帶來的新的風險，導致債(zhai) 轉股之後杠杆率降而複升。

其六，設立專(zhuan) 業(ye) 投資平台，通過平台出資，協助解決(jue) 企業(ye) 債(zhai) 務危機來降低企業(ye) 的負債(zhai) 率。2017年中央企業(ye) 通過股票市場和產(chan) 權市場融資超過3500億(yi) ，對央企資本結構有很好的優(you) 化。中國誠通控股集團為(wei) 服務央企“三去一降一補”，發起設立了中國國有企業(ye) 結構調整基金，結構調整基金是服務於(yu) 國家供給側(ce) 結構性改革的市場化運作的專(zhuan) 業(ye) 投資平台，承擔著推動國企國資改革、優(you) 化中央企業(ye) 布局結構調整的重要使命，重點投資於(yu) 央企、國企的行業(ye) 整合、專(zhuan) 業(ye) 重組、優(you) 化升級、國際化經營等重大結構調整項目。

改進對國企的資產(chan) 負債(zhai) 考核

《意見》指出，要堅持全覆蓋與(yu) 分類管理相結合，完善內(nei) 部治理與(yu) 強化外部約束相結合，通過建立和完善國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束機製，強化監督管理，做到標本兼治，促使高負債(zhai) 國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率盡快回歸合理水平。

2017年中央經濟工作會(hui) 議明確要求“必須加快形成推動高質量發展的指標體(ti) 係、政策體(ti) 係、標準體(ti) 係、統計體(ti) 係、績效評價(jia) 、政績考核，創建和完善製度環境，推動我國經濟在實現高質量發展上不斷取得新進展。”提出這麽(me) 多體(ti) 係和考核要求，說明中央在這個(ge) 問題上，是下了大的決(jue) 心，並有周密的考慮。今年1月國務院國資委在京召開的中央企業(ye) 、地方國資委負責人會(hui) 議也提出：努力推動國有企業(ye) 效益實現穩定增長，國有資本保值增值率、回報率進一步提升，企業(ye) 流動資產(chan) 周轉率進一步提高，資產(chan) 負債(zhai) 率進一步下降。這也已經作為(wei) 一個(ge) 目標提出來了。國資委已確定了一個(ge) 能夠保證企業(ye) 穩健發展的合理資產(chan) 負債(zhai) 率控製標準，分為(wei) 三大類：國有工業(ye) 企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率預警線為(wei) 65%，重點監管線為(wei) 70%；國有非工業(ye) 企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率預警線為(wei) 70%，重點監管線為(wei) 75%；國有科研技術企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率預警線為(wei) 60%，重點監管線為(wei) 65%；國有企業(ye) 集團合並報表資產(chan) 負債(zhai) 率預警線為(wei) 65%，重點監管線為(wei) 70%。《意見》引人注目的是資產(chan) 負債(zhai) 約束指標標準。原則上以本行業(ye) 上年度規模以上全部企業(ye) 平均資產(chan) 負債(zhai) 率為(wei) 基準線，基準線加5個(ge) 百分點為(wei) 本年度資產(chan) 負債(zhai) 率預警線，基準線加10個(ge) 百分點為(wei) 本年度資產(chan) 負債(zhai) 率重點監管線。嚴(yan) 格控製產(chan) 能過剩行業(ye) 國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 率。同時要求各個(ge) 企業(ye) 的集團要負主體(ti) 責任，對所管控的分子公司也要製定負債(zhai) 的管控指標，通過分類管控使得總體(ti) 負債(zhai) 率在現有基礎上穩定下降。

最終在於(yu) 這些指標體(ti) 係對於(yu) 企業(ye) 的約束。杠杆率高低取決(jue) 於(yu) 投資回報率與(yu) 融資成本之間的差額，如果投資回報率大於(yu) 融資成本時，企業(ye) 自身就有動力通過擴大負債(zhai) 來提升利潤率，進而提高全要素生產(chan) 率。在結構性去杠杆過程中，政府和市場應各歸其位，讓市場在資源配置中發揮決(jue) 定性作用。具體(ti) 來看，多家央企負債(zhai) 率下降明顯。中鋁集團2018年度第八期超短期融資券募集說明書(shu) 顯示，近三年及今年一季度末，中鋁集團資產(chan) 負債(zhai) 率分別為(wei) 85.62%、83.88%、63.26%和 63.86%， 2017 年以來降幅超過 20%。截至2017年末，中國重工資產(chan) 負債(zhai) 率為(wei) 57.35%，同比下降11.39個(ge) 百分點。

《意見》對約束機製講得充分，也是主體(ti) 內(nei) 容。譬如，在外部約束方麵，要建立高負債(zhai) 企業(ye) 限期降低資產(chan) 負債(zhai) 率機製。對列入重點監管企業(ye) 名單的國有企業(ye) ，相關(guan) 國有資產(chan) 管理部門要明確其降低資產(chan) 負債(zhai) 率的目標和時限，並負責監督實施。《意見》對國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束，點出關(guan) 鍵所在。關(guan) 鍵在於(yu) 構建的國有企業(ye) 資產(chan) 負債(zhai) 約束的“指揮棒”——考核評價(jia) 體(ti) 係。