作者：史育龍（國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員）

　　我國發展最大的不平衡是城鄉(xiang) 發展不平衡，最大的不充分是農(nong) 村發展不充分。加快縮小城鄉(xiang) 發展差距，讓廣大農(nong) 民共同分享現代化成果，讓農(nong) 村地區在現代化進程中不掉隊，是新時期一項重大任務。《“十四五”推進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化規劃》（以下簡稱《規劃》），針對要素流動不暢這一長期製約城鄉(xiang) 協調發展的關(guan) 鍵因素，提出將縣域作為(wei) 城鄉(xiang) 融合發展的重要切入點，加快建立健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製，這些部署安排將為(wei) 紮實推進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化奠定堅實的製度基礎。

　　一、城鄉(xiang) 融合發展是推進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化的重要舉(ju) 措

　　2019年5月，習(xi) 近平總書(shu) 記在江西考察時指出，城鎮化和鄉(xiang) 村振興(xing) 互促互生。要構建新型城鄉(xiang) 關(guan) 係，建立健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製和政策體(ti) 係，促進城鄉(xiang) 協調發展、融合發展。2021年8月，習(xi) 近平總書(shu) 記在河北承德考察時強調，我們(men) 全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農(nong) 村，推動形成工農(nong) 互促、城鄉(xiang) 互補、協調發展、共同繁榮的新型工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係。這些重要論述深刻揭示了城鎮化和鄉(xiang) 村振興(xing) 互促互生的關(guan) 係，闡釋了從(cong) 構建新型工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係入手，以城鄉(xiang) 融合發展促進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化的基本思路。要緊緊抓住工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係這個(ge) “牛鼻子”，強化以工補農(nong) 、以城帶鄉(xiang) ，走城鄉(xiang) 融合發展之路，這是促進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化的重大戰略舉(ju) 措。

　　城鄉(xiang) 融合發展有利於(yu) 改善農(nong) 業(ye) 勞動力和其他要素的組合，提高農(nong) 業(ye) 質量效益和競爭(zheng) 力。勞動力、資本、技術和土地等生產(chan) 要素的組合決(jue) 定了農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率和綜合效益，也決(jue) 定了農(nong) 業(ye) 競爭(zheng) 力和現代化水平。改革開放以來，大量農(nong) 業(ye) 富餘(yu) 勞動力從(cong) 土地上解放出來，進入非農(nong) 產(chan) 業(ye) 部門，顯著改變了要素組合關(guan) 係。2020年，我國農(nong) 業(ye) 就業(ye) 比重已由改革開放初期的70％下降到23.6％。2012年至2020年，農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率由1.9萬(wan) 元/人提高到4.4萬(wan) 元/人，非農(nong) 產(chan) 業(ye) 和農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率之比由5.1下降為(wei) 3.7。近年來，隨著農(nong) 業(ye) 基礎設施條件改善、科技水平提高和支持政策不斷健全，吸引了外出農(nong) 民工回鄉(xiang) 和城市人才入鄉(xiang) ，而且帶動了資金、技術等要素回流農(nong) 村，促進農(nong) 業(ye) 新業(ye) 態、新模式發展，提高了農(nong) 業(ye) 質量效益和競爭(zheng) 力。

　　城鄉(xiang) 融合發展有利於(yu) 提升農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 鏈供應鏈現代化水平，加快構建現代鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 體(ti) 係。我國農(nong) 民人均占有耕地麵積僅(jin) 約3.5畝(mu) ，農(nong) 村戶均耕地不足15畝(mu) ，即使與(yu) 人多地少的韓國、日本相比，也僅(jin) 為(wei) 其戶均耕地麵積的二分之一左右。在耕地稀缺的情況下，提升農(nong) 民收入、擴大產(chan) 業(ye) 規模，必須從(cong) 打造全產(chan) 業(ye) 鏈、提升增值收益上想辦法。推進城鄉(xiang) 融合，可以打通城鄉(xiang) 要素自由流動的製度性通道、暢通城鄉(xiang) 經濟循環，有利於(yu) 加快種植業(ye) 、林業(ye) 、畜牧業(ye) 、漁業(ye) 、農(nong) 產(chan) 品加工流通業(ye) 、農(nong) 業(ye) 服務業(ye) 轉型升級，促進農(nong) 村一二三產(chan) 業(ye) 融合發展，縱向延伸產(chan) 業(ye) 鏈條，橫向拓展農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 功能，多向提升鄉(xiang) 村價(jia) 值，鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 體(ti) 係，夯實農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化的物質基礎。

　　城鄉(xiang) 融合發展有利於(yu) 提升農(nong) 村基礎設施質量和公共服務水平，改善農(nong) 村生產(chan) 生活條件。近年來，城鄉(xiang) 基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護的機製建設穩步推進，農(nong) 村基礎設施水平明顯提升，全國農(nong) 村公路總裏程已超過420萬(wan) 公裏，具備條件的建製村通硬化路達到100％，農(nong) 村自來水普及率和農(nong) 村集中式供水覆蓋人口比例分別達到83％和88％。隨著城鄉(xiang) 一體(ti) 的基本公共服務提供機製逐步建立，城鄉(xiang) 基本公共服務向著製度接軌、質量均衡、水平均等的方向持續邁進，城鄉(xiang) 基礎設施一體(ti) 化發展和城鄉(xiang) 基本公共服務普惠共享將為(wei) 農(nong) 村現代化奠定重要基礎。

　　城鄉(xiang) 融合發展有利於(yu) 提升鄉(xiang) 村治理水平，改變農(nong) 村發展麵貌。以要素自由流動為(wei) 核心的城鄉(xiang) 融合發展，在提升鄉(xiang) 村宜居和文明水平的同時，也為(wei) 承接城市要素入鄉(xiang) 提供了基礎條件，城鄉(xiang) 人員交流顯著促進了鄉(xiang) 村治理水平提升。截至2020年底，全國在崗駐村第一書(shu) 記20多萬(wan) 名，85％以上的村定期組織開展議事協商活動。城鄉(xiang) 融合發展不僅(jin) 改善了農(nong) 村人居環境、提升了鄉(xiang) 村治理水平，也賦予農(nong) 村以現代化的嶄新麵貌。

　　二、促進城鄉(xiang) 融合發展關(guan) 鍵在暢通城鄉(xiang) 要素雙向流動

　　以城鄉(xiang) 融合發展為(wei) 重要抓手促進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化，重點是建立健全城鄉(xiang) “人、地、錢”等要素的平等交換、雙向流動的政策體(ti) 係，促進要素更多向鄉(xiang) 村流動，為(wei) 農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展持續注入新活力。

　　暢通城鄉(xiang) 人口自由雙向流動渠道。改革開放以來，我國城鄉(xiang) 人口流動規模顯著擴大，但城鄉(xiang) 間實現雙向自由流動仍有一定障礙。在城市，特別是在特大超大城市，相當一部分有落戶意願的農(nong) 業(ye) 轉移人口無法落戶，也無法充分享有城市基本公共服務。在鄉(xiang) 村，農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的封閉性，導致鄉(xiang) 村人才匱乏，缺乏生機和人氣。《規劃》提出，“十四五”時期，要繼續深化戶籍製度改革，不斷破除農(nong) 民進城和人才入鄉(xiang) 的體(ti) 製機製障礙，以暢通的人口流動為(wei) 城鄉(xiang) 協同高質量發展提供持續動力。一方麵，加快健全農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化配套政策體(ti) 係，確保農(nong) 業(ye) 轉移人口在城市落得下、穩得住。另一方麵，加快建立城市人口向鄉(xiang) 村流動的製度性通道，完善鄉(xiang) 村地區人才引進、培養(yang) 、使用、評價(jia) 和激勵機製，允許入鄉(xiang) 就業(ye) 創業(ye) 人員在原籍地或就業(ye) 創業(ye) 地落戶並保障其享受相關(guan) 權益。

　　深化農(nong) 村產(chan) 權製度改革。為(wei) 更好盤活農(nong) 村土地資源、增強農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展活力，《規劃》提出，“十四五”時期，要優(you) 化城鄉(xiang) 土地資源的配置，建立健全城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，鼓勵對依法登記的宅基地等農(nong) 村建設用地進行複合利用。要穩妥有序推進農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市，允許農(nong) 村集體(ti) 在農(nong) 民自願前提下，依法把有償(chang) 收回的閑置宅基地、廢棄的集體(ti) 公益性建設用地轉變為(wei) 集體(ti) 經營性建設用地入市，健全集體(ti) 經濟組織內(nei) 部的增值收益分配製度，保障進城落戶農(nong) 民土地合法權益。要穩慎推進農(nong) 村宅基地製度改革，尊重農(nong) 民意願，積極穩妥盤活利用農(nong) 村閑置宅基地和閑置住宅。

　　強化農(nong) 村發展資金保障。當前，我國農(nong) 村發展麵臨(lin) 的資金不足問題較為(wei) 突出，這其中既有金融服務供給不足的原因，也有財政資金支持不足、社會(hui) 資本入鄉(xiang) 麵臨(lin) 障礙等因素。《規劃》在提出加強財政資金支持的基礎上，特別強調要建立工商資本入鄉(xiang) 促進機製，探索在政府引導下工商資本與(yu) 村集體(ti) 的合作共贏模式。這也是城鄉(xiang) 融合發展的應有之義(yi) 。要統籌整合、利用更好各方麵的資金，尤其注重以製度改革引導工商資本投入農(nong) 業(ye) 農(nong) 村。積極探索在政府引導下工商資本與(yu) 村集體(ti) 合作共贏模式，發展壯大村級集體(ti) 經濟。要建立工商資本租賃農(nong) 地監管和風險防範機製，確保農(nong) 村集體(ti) 產(chan) 權和農(nong) 民合法利益不受到侵害。

　　三、加快推進縣域內(nei) 城鄉(xiang) 融合發展

　　縣域是農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的主體(ti) 空間，縣域農(nong) 牧業(ye) 增加值占全國的75％，鄉(xiang) 鎮個(ge) 數占全國的73％。可以說，縣域是實現農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化的主陣地，縣域城鄉(xiang) 融合發展是助力農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化的切入點。

　　一是強化縣域統籌規劃。在縣域內(nei) 推進城鄉(xiang) 融合發展，就是要把縣城、城鎮和農(nong) 村作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 係統謀劃。統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，通盤考慮土地利用、產(chan) 業(ye) 發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護、防災減災和曆史文化傳(chuan) 承。要科學布局縣域村莊，因地製宜、分類推進縣域內(nei) 村莊建設，規範開展全域土地綜合整治。

　　二是統籌縣域基礎設施和公共服務設施建設。持續健全縣域內(nei) 城鄉(xiang) 基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護機製，以縣城為(wei) 中心，逐步推動市政公用設施向規模較大中心鎮和周邊農(nong) 村延伸。係統完善農(nong) 村水、電、路、氣、訊、物流等基礎設施網絡。不斷推進城鄉(xiang) 基本公共服務標準統一、製度並軌，通過深化建立教育、醫療“共同體(ti) ”、充分利用遠程服務等方式，提升農(nong) 村教育、醫療、養(yang) 老、文化等公共服務水平，實現縣域基本公共服務均等化。

　　三是完善縣鎮村聯動發展體(ti) 係。更好發揮縣城作為(wei) 縣域綜合服務中心的功能，增強縣城集聚人口功能，促進農(nong) 業(ye) 轉移人口在縣域內(nei) 就近就業(ye) 、就地城鎮化。要強化縣城發展要素支撐，補齊縣城發展短板弱項，發揮縣城與(yu) 中心城市便利聯通的條件，著力提升產(chan) 業(ye) 培育設施、公共服務設施、市政公用設施、環境衛生設施水平，提升縣城綜合承載能力。有重點地發展特色城鎮，提升產(chan) 業(ye) 專(zhuan) 業(ye) 化精細化發展水平，增強重點城鎮服務周邊農(nong) 村能力。深入紮實推進鄉(xiang) 村建設，繼續抓好農(nong) 村人居環境整治提升，加強普惠性、基礎性、兜底性民生項目建設，持續改善農(nong) 村生產(chan) 生活條件，使之逐步具備基本現代化的風貌。