作者：陳天昊（清華大學公共管理學院副教授、清華大學公共管理學院政府法製研究中心副主任）

　　我國行政法學體(ti) 係一直以實施管理、維護秩序為(wei) 主要目標，缺乏對於(yu) 行政機關(guan) 如何加強和優(you) 化公共服務供給的法律保障。進入新時代，我國社會(hui) 主要矛盾已經轉化為(wei) 人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，我國行政法學也需與(yu) 時俱進，構建以公共服務為(wei) 導向的行政法學體(ti) 係。

　　以《憲法》社會(hui) 權條款為(wei) 規範根基

　　“社會(hui) 主義(yi) 製度是中華人民共和國的根本製度”，這決(jue) 定了我國《憲法》中的社會(hui) 權條款應具有更為(wei) 豐(feng) 富的規範內(nei) 涵，體(ti) 現在以下三個(ge) 層麵。

　　第一，國家承擔廣泛的福利保障責任。《憲法》第19—26條明確了國家在教育、科技、醫療、衛生、體(ti) 育、文化及人才培養(yang) 等方麵負擔積極保障義(yi) 務，第42—50條規定了公民享有獲得勞動報酬、休息、退休、社會(hui) 保障、受教育、從(cong) 事文化活動等方麵的社會(hui) 性權利。要言之，我國《憲法》的社會(hui) 主義(yi) 性質，決(jue) 定了國家應承擔更廣泛的福利保障責任。

　　第二，公民有權對社會(hui) 勞動和生產(chan) 資料實施民主管理。我國《憲法》第2條確立了一切權力屬於(yu) 人民的原則，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(ye) ，管理社會(hui) 事務”。《憲法》第42條進一步明確：“勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。國有企業(ye) 和城鄉(xiang) 集體(ti) 經濟組織的勞動者都應當以國家主人翁的態度對待自己的勞動。”

　　第三，對公民社會(hui) 權的保障支撐國家構建的正當性。我國《憲法》序言宣示：“生產(chan) 資料私有製的社會(hui) 主義(yi) 改造已經完成，人剝削人的製度已經消滅，社會(hui) 主義(yi) 製度已經確立。”《憲法》第6條規定，“社會(hui) 主義(yi) 公有製消滅人剝削人的製度”。在社會(hui) 主義(yi) 初級階段，我國確立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的基本製度，旨在解放和發展生產(chan) 力，發揮社會(hui) 主義(yi) 製度的優(you) 越性，消滅剝削、消除兩(liang) 極分化，最終實現共同富裕。

　　以公共服務為(wei) 導向的行政法學將《憲法》社會(hui) 權條款作為(wei) 規範根基，研究行政機關(guan) 如何綜合運用各種手段，調動市場及社會(hui) 各方麵力量，提升公眾(zhong) 對公共服務運營管理的有序參與(yu) ，持續改善公共服務供給的範圍與(yu) 質量，強化我國作為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 國家的正當性支撐。

　　以黨(dang) 和國家政策充實規範內(nei) 涵

　　法律是政治意誌的規範表達。要將黨(dang) 和國家優(you) 化公共服務的政策要求轉化為(wei) 公共服務專(zhuan) 門立法的規範內(nei) 涵，須堅持以下三項原則。

　　第一，供給優(you) 化與(yu) 發展水平相適應。黨(dang) 的十八大報告要求政府職能轉向“提供優(you) 質公共服務”，建立“可持續的基本公共服務體(ti) 係”。所謂“基本公共服務”，在國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中被定義(yi) 為(wei) ：“由政府主導、保障全體(ti) 公民生存和發展基本需要、與(yu) 經濟社會(hui) 發展水平相適應的公共服務”。黨(dang) 的十九大報告進一步提出，“保障和改善民生要抓住人民最關(guan) 心最直接最現實的利益問題，既盡力而為(wei) ，又量力而行”。

　　第二，供給普惠與(yu) 供給升級相協調。基本公共服務以均等化為(wei) 目標，要求“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養(yang) 、住有所居、弱有所扶”，並“注重普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾(zhong) 基本生活”。與(yu) 此同時，政府還應推動非基本公共服務的發展。《“十四五”公共服務規劃》在持續推進均等化發展目標的基礎上，首次將覆蓋麵更廣、服務內(nei) 容更豐(feng) 富、需求層次更高的非基本公共服務也納入規劃，旨在“更好滿足廣大人民群眾(zhong) 對美好生活的新需求”。因此，應堅持供給普惠與(yu) 供給升級相協調原則，在保障基礎公共服務公平可及的同時，還應積極“拓展公共服務提檔升級空間”。

　　第三，技術賦能與(yu) 跨越鴻溝相結合。數字政府建設要求“推動數字技術和傳(chuan) 統公共服務融合”，以新技術助力公共服務的精準匹配與(yu) 高效供給。然而，數字技術的廣泛應用可能會(hui) 危及公共服務的公平性、可及性。政府在利用數字技術優(you) 化公共服務的同時，應正視數字技術可能帶來的城鄉(xiang) 、性別、年齡等鴻溝，將技術賦能與(yu) 跨越鴻溝相結合，確保公共服務對“數字富人”與(yu) “數字窮人”皆公平可及。

　　以公共服務為(wei) 導向的行政法學在黨(dang) 和國家政策的指引下，為(wei) 行政機關(guan) 在新時代平衡好“做大蛋糕”與(yu) “分好蛋糕”的關(guan) 係、利用數字技術賦能公共服務提供學理支持與(yu) 規範指導，從(cong) 而發揮法治固根本、穩預期、利長遠的功能，保障公共服務供給的持續有效。

　　以行政協議製度為(wei) 規範工具

　　行政協議是政府為(wei) 履行公共職責與(yu) 營商主體(ti) 、社會(hui) 主體(ti) 平等協商締結的合同。完善行政協議製度有助於(yu) 整合政府、社會(hui) 及市場各方力量，實現公共服務的共建、共治、共享。

　　第一，激勵各方積極參與(yu) ，共建公共服務。一方麵，依據《政府采購法》和《招標投標法》，政府締結公共服務相關(guan) 行政協議時，應遵循公開透明、強製競爭(zheng) 原則，為(wei) 各方主體(ti) 提供正向激勵。另一方麵，對於(yu) 營商主體(ti) 而言，參與(yu) 公共服務運營、投資基礎設施建設，會(hui) 導致大量資產(chan) 沉澱、降低資金使用效率，也存在負向激勵。因此，在堅持和完善締約競爭(zheng) 機製的基礎上，還應當圍繞行政協議的標的，構建相應的交易流轉機製。如2020年以來，證監會(hui) 和發改委聯合推動的基礎設施領域不動產(chan) 投資信托基金（REITs）改革試點，便力圖構建公共服務項目的上市流通製度。這一改革試點，以盤活公共服務項目的存量資產(chan) 為(wei) 著力點，為(wei) 共建公共服務的各方主體(ti) 提供了穩定的正向激勵。

　　第二，便利公眾(zhong) 民主管理，共治公共服務。《基礎設施和公用事業(ye) 特許經營管理辦法》規定，公眾(zhong) 意見可以作為(wei) 評價(jia) 公共服務實施績效的重要內(nei) 容。然而現有條款中，仍缺乏保障公眾(zhong) 參與(yu) 的具體(ti) 製度安排。基於(yu) 公共服務的長期性、普惠性等特征，行政協議製度需要構建專(zhuan) 門的公眾(zhong) 參與(yu) 及聽證議事機製，以保障公共服務的民主管理得以實現。與(yu) 此同時，民主管理也會(hui) 對行政協議的安定性造成衝(chong) 擊。行政協議製度應當根據各類公共服務的具體(ti) 變更場景，完善相關(guan) 權限、程序及補償(chang) 的製度安排，為(wei) 平衡公益需求的可變性與(yu) 協議關(guan) 係的安定性提供更穩定的規範預期。

　　第三，政府履行監督職責，共享公共服務。公共服務的持續有效供給，有賴於(yu) 承擔供給責任的營商主體(ti) 、社會(hui) 主體(ti) 嚴(yan) 格履約，這要求政府積極行使合同權利並履行監督職責。對此《民法典》和《政府采購法》已有專(zhuan) 門規定，然而現行規定中，缺乏公法與(yu) 私法手段間的銜接協調機製。行政協議製度的改革完善，應整合規範目的相同的各類製度安排，為(wei) 政府督促營商主體(ti) 、社會(hui) 主體(ti) 嚴(yan) 格履約提供清晰統一的規範指引。與(yu) 此同時，公共服務供給還需回應不同人群的個(ge) 性化需求，如老年人在接受數字公共服務時可能存在障礙，此時便需要政府積極履行職責，督促公共服務提供者解決(jue) 上述問題，保障不同群體(ti) 共享公共服務。行政協議製度的改革完善，應當推進公共服務個(ge) 案衡平的製度化，以確保在經濟社會(hui) 快速變遷的時代，每個(ge) 公民都能夠及時獲得恰當的福利照顧。

　　總之，構建以公共服務為(wei) 導向的行政法學體(ti) 係，應當以憲法社會(hui) 權條款為(wei) 錨點，夯實行政法學的規範根基；以黨(dang) 和國家的政策要求充實規範內(nei) 涵，推動公共服務專(zhuan) 門立法的研究與(yu) 發展；改革完善行政協議製度，為(wei) 實現公共服務的共建、共治、共享提供規範工具。