作者：歐陽慧（中國宏觀經濟研究院市場與(yu) 價(jia) 格研究所副所長、研究員），李智（中國宏觀經濟研究院國土開發與(yu) 地區經濟研究所副研究員）

　　城市群是當今世界城鎮化的主流和大趨勢，是我國城鎮化的主體(ti) 形態，在引導人口和要素布局、提高產(chan) 業(ye) 分工和效率水平、促進大中小城市協調發展等方麵發揮著重要作用。中央財經委員會(hui) 第五次會(hui) 議明確提出，要增強中心城市和城市群等經濟發展優(you) 勢區域的經濟和人口承載能力；中央財經委員會(hui) 第七次會(hui) 議又提出，要形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。黨(dang) 的二十大報告指出，要以城市群、都市圈為(wei) 依托構建大中小城市協調發展格局，為(wei) 今後一個(ge) 時期城市群發展指明了方向、提供了遵循。

　　我國城市群建設取得積極進展

　　黨(dang) 的十八大以來，我國城市群建設取得重大進展，日益成為(wei) 承載發展要素的主要空間形式，對完善“兩(liang) 橫三縱”城鎮化戰略格局、優(you) 化區域經濟布局、推動高質量發展發揮了重要作用。

　　頂層設計不斷完善。近年來，國家發展改革委會(hui) 同有關(guan) 部門或指導地方編製城市群規劃，明確城市群的發展目標、空間結構和開發方向，以及各城市的功能定位和分工。目前城市群規劃已全部出台，京津冀、長三角、珠三角世界級城市群建設有序推進，成渝、長江中遊、粵閩浙沿海、中原、關(guan) 中平原、北部灣、哈長、呼包鄂榆、蘭(lan) 州—西寧等跨省區城市群和山東(dong) 半島、遼中南、山西中部、黔中、滇中、寧夏沿黃、天山北坡等省內(nei) 城市群規劃全麵實施，有效指導了城市群發展。

　　城市群對全國人口和產(chan) 業(ye) 的空間組織和引導作用不斷加強。目前，我國重點建設的19個(ge) 城市群承載了全國75%以上的人口、貢獻了85%以上的國內(nei) 生產(chan) 總值，已成為(wei) 我國新型城鎮化的主體(ti) 形態和引領全國經濟增長、促進區域協調發展、參與(yu) 國際競爭(zheng) 合作的重要平台。同時，以城市群為(wei) 支撐，沿大江大河和重要交通幹線的發展軸帶進一步夯實，串聯東(dong) 中西和協調南北方的“兩(liang) 橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成，對全國人口和產(chan) 業(ye) 的空間組織和引導作用不斷加強。

　　一批高質量發展動力源加快形成。京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中遊五大城市群，以約10%的國土麵積集聚了全國超過40%的人口，創造了超過50%的國內(nei) 生產(chan) 總值。其中，京津冀、長三角、珠三角，集聚了全國近25%的人口，創造了全國37%的國內(nei) 生產(chan) 總值，逐漸形成世界級創新平台和動力源；成渝和長江中遊城市群，人口、國內(nei) 生產(chan) 總值分別約占全國的16.2%和15.8%，逐漸形成支撐全國創新發展、經濟增長的重要引擎，成為(wei) 帶動中西部地區高質量發展的動力源；其他重點城市群正加快成為(wei) 推動全國形成高質量發展多極支撐局麵的區域性動力源。

　　城市群協商合作機製和重點領域一體(ti) 化水平持續提升。城市群協商合作機製不斷完善，為(wei) 推進一體(ti) 化發展提供了組織和製度保障。如京津冀、長三角、珠三角城市群依托區域重大戰略實施，健全中央層麵領導小組、辦公室及專(zhuan) 項推進小組等機製，有關(guan) 省市也建立了相應機構或機製，編製年度工作要點、行動計劃等，實現了目標任務協同，形成強有力的組織保障。長江中遊、北部灣城市群依托跨省合作基礎，建立了省際多級協商合作機製和輪值製度，發布了合作重點事項或年度重點工作。同時，城市群在交通基礎設施、產(chan) 業(ye) 創新、統一市場、生態環境、公共服務等重點領域加大合作力度，一體(ti) 化水平明顯提升。交通一體(ti) 化方麵，京津冀、長三角、珠三角等城市群城際軌道網初步形成，北京、天津與(yu) 河北實現公交、地鐵一卡通行。產(chan) 業(ye) 創新協作方麵，長三角三省一市共建科技資源共享服務平台，積極推動科技創新券通用通兌(dui) 。統一大市場建設方麵，京津冀三地口岸合建“快速反應通道”；長三角三省一市優(you) 化跨省審批流程，統一市場準入製度和考核標準。生態環境聯防聯治方麵，多個(ge) 城市群建立了大氣汙染聯防聯控機製，開展跨境水域汙染綜合整治。公共服務互惠共享方麵，京津兩(liang) 地優(you) 質學校在河北設立分校，多所高職院校開展跨省市招生，多個(ge) 城市群實現異地就醫直接結算，通信、社保、旅遊等領域互通共享不斷深化。

　　推進城市群高質量一體(ti) 化發展的戰略方向

　　受地理區位、資源環境稟賦、經濟社會(hui) 發展基礎等長期因素影響，不同地區城市群整體(ti) 實力、合作成效和一體(ti) 化水平仍存在顯著差距。下一步持續推進城市群高質量一體(ti) 化發展需要在以下幾方麵重點發力。

　　更加注重提高城市群綜合承載能力。我國城市群多數地區資源環境承載能力較好，是集聚經濟和人口的重點區域。然而，部分城市群整體(ti) 發展水平較低，對經濟和人口集聚能力不強。

　　更加注重發揮核心城市輻射帶動功能。一方麵，部分城市群核心城市綜合實力較強但輻射帶動作用不足。如，2010年至2020年，19個(ge) 城市群中，核心城市（直轄市、省會(hui) 城市和計劃單列）增長人口占城市群新增總人口的89.4%，長江中遊、成渝、哈長、關(guan) 中平原、遼中南、滇中、山西中部、蘭(lan) 西等城市群核心城市以外的地區呈現人口負增長。另一方麵，部分中心城市發展能級不高，城市人口規模和經濟體(ti) 量偏小，難以發揮輻射帶動作用。

　　更加注重發揮區域市場一體(ti) 化的重要作用。一方麵，城市群內(nei) 部地方保護和市場分割現象還大量存在，隨著經濟發展形勢變化低層次的重複建設和同質競爭(zheng) 愈加嚴(yan) 重；另一方麵，城市群各地區之間製度、規則、標準的不統一，導致許多事項均需要政府“一事一議”推進，一體(ti) 化推進效率較低，亟待加快引領全國統一大市場建設，積極開展區域市場一體(ti) 化，在製度規則、商品市場、服務市場、要素市場、流通體(ti) 係、市場監管等方麵統一開展探索。

　　更加注重構建科學分工、錯位互補的產(chan) 業(ye) 一體(ti) 化發展格局。部分城市群內(nei) 部產(chan) 業(ye) 發展同質化問題依然突出，城市間支柱產(chan) 業(ye) 重合度較高，產(chan) 業(ye) 布局趨同，存在產(chan) 業(ye) “拚搶”、直接競爭(zheng) 現象。城市間缺少縱向聯係和合理有效的分工合作，導致主導產(chan) 業(ye) 本地配套率不高，合理的產(chan) 業(ye) 梯度和緊密聯係的產(chan) 業(ye) 鏈尚未形成。

　　更加注重健全一體(ti) 化發展多層次協調機製和常態化推進機製。部分城市群還未形成領導有力、執行高效的工作機製，一些跨省區城市群雖已建立有關(guan) 機製，但模式較為(wei) 鬆散，落實重大決(jue) 策、推進重大項目、定期溝通協調的功能還不完善。部分地區行政區思維尚未打破，除了跨界環境共治、市場監管等個(ge) 別領域外，利益共享、成本共擔機製建設尚未實現突破，製約了市場在資源配置中理應發揮的決(jue) 定性作用。

　　推進城市群高質量一體(ti) 化發展的政策建議

　　堅持因地製宜、尊重規律、突出重點、分類推進，持續增強城市群綜合承載力，培育高質量發展增長極和動力源。

　　製定城市群發展和管製導則。充分認識城市群建設對優(you) 化我國城鎮化空間格局、構建高質量的區域經濟布局的重大意義(yi) 。製定城市群發展和管製導則，基於(yu) 城市間要素分布和流動特征、經濟社會(hui) 聯係強度等指標，充分運用大數據等現代化手段，建立科學統一、動態調整的城市群重點建設區範圍劃定標準和指標體(ti) 係，在保障連續性和穩定性的基礎上，定期評估、調整城市群開發邊界。在空間開發管控、生態環境保護、統一市場建立等重點領域，強化城市群建設的硬約束，嚴(yan) 禁觸碰生態保護紅線，嚴(yan) 控軌道交通建設“一哄而上”，嚴(yan) 格節約集約利用土地，嚴(yan) 控地方政府債(zhai) 務風險。

　　與(yu) 發展階段相適應分類推動城市群有序建設。優(you) 先重點支持發展程度較高、一體(ti) 化程度較好的少數成熟型和快速成長型城市群率先發展，盡快形成支撐全國高質量發展的新興(xing) 動力源，同時在城市群一體(ti) 化發展體(ti) 製機製創新方麵形成示範效應，總結一批可複製、可推廣的成功經驗。引導各地在製定城市群實施方案中，尊重區域經濟發展規律，明確城市群開發的時序安排、發展方向和建設重點，堅持滾動開發、有序建設，堅持成熟一片開發一片，避免大規模低效無序蔓延。

　　以增強區域融通引領城市群一體(ti) 化發展合作機製。完善城市群治理法律法規，以國家相關(guan) 區域協調發展法律法規為(wei) 基礎，明確政府間競爭(zheng) 和合作的主要內(nei) 容、權力與(yu) 責任、解決(jue) 衝(chong) 突的方式與(yu) 利益補償(chang) 機製，對區域公共事務合作治理機構的產(chan) 生、職責、權限、運行機製等予以規範。探索設立城市群共同發展基金，重點用於(yu) 解決(jue) 生態環境保護、水資源利用、跨區域公共設施建設和區域發展不平衡等問題。鼓勵有條件的城市群建立統一的規劃委員會(hui) 和區域協調組織，實現各地規劃統一編製、統一實施。

　　開展城市群市民化綜合改革試點。探索建立城市群市民化綜合改革試點，加快推動城市群戶籍政策一體(ti) 化改革，健全以居住證為(wei) 載體(ti) 、與(yu) 城市群範圍內(nei) 居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機製，提高城市群地區人口吸引力。加大“人地錢”掛鉤政策向試點城市群傾(qing) 斜力度。賦予先行先試權利，在土地製度改革、公共服務供給、成本分擔機製等方麵探索經驗。

　　加強城市群高質量一體(ti) 化發展監測。建立城市群高質量一體(ti) 化發展監測機製，完善統計指標和評估體(ti) 係，加強動態跟蹤研判，及時發現突出問題，采取針對性舉(ju) 措化解突出矛盾。增強城市群建設國家頂層設計的科學性和嚴(yan) 肅性，不得隨意更改城市群的名稱和範圍，強化空間開發管製，支持合作機製創新。