在最新發布的《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 加快建設全國統一大市場的意見》中，土地市場的統一被放到要素市場改革首位，透露了不少未來改革方向。比如，城鎮新增建設用地將與(yu) 人口吸納掛鉤，與(yu) 財政轉移支付掛鉤；在建設用地增量逐步遞減之下，將統籌增量和存量建設用地，城市建設不再“攤大餅”而將注重城市更新；將完善全國統一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。

　　撬動經濟的“棋眼”

　　對於(yu) 中國經濟而言，土地市場改革有望成為(wei) 這盤發展大棋的“棋眼”，起到一招活、全盤皆活的關(guan) 鍵作用。

　　中國人民大學公共管理學院院長、教授嚴(yan) 金明說，要形成強大的國內(nei) 市場，構建以國內(nei) 大循環為(wei) 主體(ti) 、國內(nei) 國際雙循環相互促進的新發展格局，土地市場改革是其中關(guan) 鍵一招。

　　我國憲法規定，城市土地屬於(yu) 國家所有；農(nong) 村和城市郊區土地，除法律規定屬於(yu) 國家所有的以外，屬於(yu) 集體(ti) 所有，宅基地和自留地、自留山也屬於(yu) 集體(ti) 所有。國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。憲法也規定，土地使用權可以依照法律規定轉讓。同時，1990年國務院規定，城鎮國有土地允許轉讓。

　　也就是說，我國以前實行的是城鄉(xiang) 二元土地製度，農(nong) 村土地隻有征用後才可入市轉讓交易。由此造成的結果是，改革開放後，在經濟發展需要大量工業(ye) 用地的情況下，實際入市的住宅用地規模相對較小，在一些大城市，供給少可能導致房價(jia) 上漲。與(yu) 此同時，農(nong) 村土地價(jia) 值難以實現。

　　黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出，建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與(yu) 國有土地同等入市、同權同價(jia) 。2015年，全國33個(ge) 地市開始改革試點。2019年8月份，土地管理法的修改為(wei) 改革掃清了法律障礙。

　　當前國內(nei) 大循環的一大堵點存在於(yu) 城鄉(xiang) 之間。要提振國內(nei) 消費，須打通城鄉(xiang) ，提高農(nong) 民收入、壯大中等收入群體(ti) ，才能支撐超大規模的消費市場。

　　嚴(yan) 金明表示，此次中央發布的意見和之前兩(liang) 份要素市場改革意見一脈相承。2020年4月份，《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 構建更加完善的要素市場化配置體(ti) 製機製的意見》發布；今年1月份，國務院辦公廳發布《關(guan) 於(yu) 印發要素市場化配置綜合改革試點總體(ti) 方案的通知》。

　　“要素市場要充分發揮市場配置資源的決(jue) 定性作用。擺在我們(men) 麵前的一個(ge) 重要問題是土地作為(wei) 重要生產(chan) 要素，是不是也應該充分發揮市場配置資源的決(jue) 定性作用？”嚴(yan) 金明說。

　　目前來看，在要素市場改革中，土地市場改革相對滯後，同時也意味著潛力及改革可能釋放的紅利很大。

　　嚴(yan) 金明表示，一方麵要通過改革提高土地資源利用效率；另一方麵，要堅決(jue) 守住土地公有製性質不改變、耕地紅線不突破、農(nong) 民利益不受損這三條底線。

　　盤活存量土地

　　意見提出，統籌增量建設用地與(yu) 存量建設用地，實行統一規劃，強化統一管理。

　　增量建設用地是從(cong) 其他非建設用地轉變而來。市場主體(ti) 一般通過土地招標、拍賣、掛牌獲得土地使用權，屬於(yu) 一級土地市場。過去，土地管理更多關(guan) 注的是這類土地。

　　存量建設用地是已經完成開發的建設用地，即土地二級市場。改革開放以後，我國城市快速發展，城市建設用地也在不斷增加，與(yu) 此同時，存在不少批而未供、閑置土地和低效土地。在增量建設用地增長空間有限的情況下，存量土地盤活成為(wei) 未來發展重點。

　　今年《政府工作報告》提出，有序推進城市更新，加強市政設施和防災減災能力建設，開展老舊建築和設施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮老舊小區，支持加裝電梯等設施，推進無障礙環境建設和公共設施適老化改造。

　　嚴(yan) 金明表示，目前我國存量建設用地市場化程度偏低，管理上也存在一些不規範。盤活存量建設用地，需要注意防止國有資產(chan) 流失，規範市場，同時現在農(nong) 村宅基地入市正在試點階段，仍存在一些政策障礙。

　　意見提出，完善城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤節餘(yu) 指標、補充耕地指標跨區域交易機製。完善全國統一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。

　　建設用地增減掛鉤製度實施後，各地開展了諸多實踐。如重慶“地票”、廣東(dong) 南海“地券”等。2018年3月份，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤節餘(yu) 指標跨省域調劑管理辦法》，創新了省際間建設用地的協調，發達省份獲得了建設用地指標，貧困地區也獲得了難得的發展資金。

　　但是，無論是跨省域補充耕地，還是建設用地的跨省調劑，在很大程度上是以政府主導的方式推進。嚴(yan) 金明表示，要按照市場配置資源的要求，建成全國統一的土地市場，使全部土地有主、有價(jia) ，流動起來。

　　2019年7月份，國務院辦公廳發布《關(guan) 於(yu) 完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，這是我國首個(ge) 針對土地二級市場的政策，隨著土地增量遞減，存量土地交易必將增加，交易重心也將逐步轉向二級市場。因此，全國統一土地二級市場的健全規範成當務之急。

　　“人”和“地”如何匹配

　　剛結束的今年首次集中供地中，區域分化成為(wei) 突出特點。比如，有些北方城市流拍率高達83%，而深圳今年一批次供地均達上限，純自持保障性租賃住房用地也因達到地價(jia) 上限轉而搖號。

　　其中跡象表明，人口流入多的城市土地需求更為(wei) 旺盛。如何讓人口和土地供應更為(wei) 匹配？意見提出，完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與(yu) 農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化掛鉤政策。這意味著，人口流入多的城市可望獲得更多供地指標。

　　在過去，一些人口流出地區住宅用地供大於(yu) 求，導致房屋空置率居高不下。同時一些人口流入多的城市土地需求量大，供應常難以接繼，進而可能推高房價(jia) 。這個(ge) 政策，就是試圖解決(jue) 土地供需錯配的問題。

　　2016年，為(wei) 調動地方吸納農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶積極性，《政府工作報告》首次提出建立“人地錢”掛鉤政策。此後，多省進行試點，探索建立“人地錢”掛鉤，以人定地、錢隨人走製度。可以預計，未來財政支付和人口、土地的適配性將不斷加強。