【國際觀察·美國會(hui) 立法亂(luan) 象】

　　美國債(zhai) 務上限問題是困擾美國政府和社會(hui) 的“常見病”“多發病”，多屆政府都已中招，且近年來發病越發頻繁。不久前，美國債(zhai) 務上限再次麵臨(lin) 危機，民主共和兩(liang) 黨(dang) 經過長時間的反複博弈，終於(yu) 趕在違約前達成妥協。共和黨(dang) 人同意再次提升債(zhai) 務上限，但迫使民主黨(dang) 人在削減國防和非國防賬戶支出方麵，包括回收新冠抗疫援助資金、削減對國稅局的撥款、提升無須工作即可領取食品券的最低年限等問題上，做出了讓步。然而，兩(liang) 黨(dang) 的妥協是暫時的，雙方均有議員對結果不滿，而且由於(yu) 病根未除，下一輪危機很快又會(hui) 到來。

　　美國聯邦政府依靠稅收和借款來履行其財政義(yi) 務，其支出涉及三個(ge) 部分：一是法定支出，包括社保、醫保、退休金補貼等；二是自主性支出，包括國內(nei) 、國際和國防支出；三是政府借債(zhai) 的利息支出。由於(yu) 政府稅收無法滿足其財政支出需求，因此舉(ju) 債(zhai) 就是曆屆美國政府籌集資金的慣用手段。政府債(zhai) 券的購買(mai) 者主要是美國民眾(zhong) 、機構和外國政府，早期美國的黃金儲(chu) 備是其投資擔保，在美元取消金本位後，美國政府的信用就成為(wei) 吸引債(zhai) 務投資的主要保障。

　　但錢總是要有借有還，如果過度借債(zhai) ，就可能導致政府失去償(chang) 債(zhai) 能力。因此，在1917年，美國政府通過了《第二次自由債(zhai) 券法》，規定由國會(hui) 采用設置債(zhai) 務上限的方式，對各類債(zhai) 券的發行量進行控製。如果聯邦債(zhai) 務達到上限，而上限又未被提升，政府就無法支付借債(zhai) 利息，從(cong) 而發生聯邦債(zhai) 務違約。違約的後果很嚴(yan) 重，包括財政部無法繼續發債(zhai) ；政府關(guan) 門從(cong) 而不再提供部分服務；美國債(zhai) 券持有者無法獲得投資利息；銀行出現大規模匯兌(dui) 風潮，經濟增速下滑，失業(ye) 激增，社會(hui) 動蕩；嚴(yan) 重衝(chong) 擊全球經濟和金融市場，甚至引發全球金融震蕩。

　　債(zhai) 務上限是由美國國會(hui) 確立並經總統批準的，改變債(zhai) 務上限也需要按照正常立法程序來進行。自1940年以來，國會(hui) 先後發起了90餘(yu) 次改變債(zhai) 務上限的立法，僅(jin) 2000年以來就有18次。1995年前，修改債(zhai) 務上限引發的爭(zheng) 議有限。而在那之後，民主共和兩(liang) 黨(dang) 在這一問題上的鬥爭(zheng) 不斷激化。共和黨(dang) 原則上反對無條件提升債(zhai) 務上限，如果不得不提升，則要求須以顯著削減預算支出為(wei) 前提。民主黨(dang) 支持無條件提高債(zhai) 務上限以避免危機出現，支持通過增加稅收來降低財政赤字，同時反對削減在社會(hui) 安全、醫療等方麵的支出。由於(yu) 近年來兩(liang) 黨(dang) 的立場越發對立，且拒絕相互妥協，債(zhai) 務上限問題成為(wei) 美國政治生活中一個(ge) 新的燙手山芋，曾一度導致美國信用等級被調降。總體(ti) 來看，美國政治體(ti) 製和黨(dang) 派爭(zheng) 鬥是其主要原因。

　　第一，府會(hui) 分權是導致債(zhai) 務上限危機頻現的重要原因。美國憲法規定，國會(hui) 有權決(jue) 定美國的稅收和支出規劃，是美國的“錢袋子”；行政部門負責提出預算草案供國會(hui) 審批，隨後負責具體(ti) 支出。在現實中，行政部門了解國計民生對政府資金的實際需求，而國會(hui) 並不掌握相關(guan) 信息；行政首腦需要通過滿足選民各種需求來獲得政績，國會(hui) 則負責監督其作為(wei) 是否適當。

　　權力製衡的設計初衷有其合理性，但在實際運行中卻無法避免雙方陷入權力鬥爭(zheng) ，並時常置大局於(yu) 不顧。國會(hui) 往往不太關(guan) 注國家發展麵臨(lin) 的現實資金壓力，而是把注意力放在恢複“理想狀態”上；還將提高債(zhai) 務上限的投票與(yu) 批準政府支出或稅收的投票分開進行，以便更有效地控製行政部門的行動。行政部門則更重視盡快解決(jue) 好眼前問題，甚至好大喜功，而不太介意財政支出激增給國家未來發展帶來的潛在風險。由此可見，府會(hui) 之間由分權所導致的“各掃門前雪”，是解決(jue) 債(zhai) 務上限問題邁不過去的坎。

　　第二，債(zhai) 務上限危機是美國政府執政能力不足的具體(ti) 體(ti) 現。任何國家的發展都需要政府的資金投入，但有多少錢辦多少事，入不敷出的日子總難長久。一般來說，未償(chang) 還國債(zhai) 占GDP的比例不超過60%，才是一個(ge) 健康的指標。雖然有人認為(wei) 適度的財政赤字有利於(yu) 經濟發展，但當前美國聯邦債(zhai) 務的規模已超過31萬(wan) 億(yi) 美元，達到GDP的124%，而且還在不斷攀升。

　　美國債(zhai) 務不斷創下新高的根源有兩(liang) 點：一是政府自私，盲目貪圖功利，一味注重眼前效果，開支時不考慮收入情況，忽視投資效益；二是在入不敷出時不自我反思，而是向未來透支，寅吃卯糧，向世界借錢，轉嫁風險。因此，根本問題在於(yu) 債(zhai) 務，而不是債(zhai) 務上限。美國政府一直以來都把提升債(zhai) 務上限視為(wei) 解決(jue) 債(zhai) 務違約問題的絕招，用小收益來編織大陷阱，人為(wei) 忽視欠債(zhai) 還錢的硬道理，頗有“我死後哪管洪水滔天”的意味。這不僅(jin) 是執政能力不足的問題，更體(ti) 現出美國政府的不負責任。

　　第三，兩(liang) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 鬥爭(zheng) 激化了矛盾。總的來說，民主共和兩(liang) 黨(dang) 在債(zhai) 務上限問題上的理念是對立的，但不同曆史階段對立的程度不同。以往，雙方還存在一些基本共識，在危機來臨(lin) 之前都能積極爭(zheng) 取和解。但是，近年來兩(liang) 黨(dang) 內(nei) 部出現了明顯的分化，民粹主義(yi) 和政治極化在黨(dang) 內(nei) 的影響激增，兩(liang) 黨(dang) 內(nei) 部都出現了有別於(yu) 傳(chuan) 統骨幹力量的極端派，且其勢力不斷壯大，也不再忌憚於(yu) 製造黨(dang) 內(nei) 分裂，這在共和黨(dang) 內(nei) 部表現得尤為(wei) 明顯。

　　當前，在共和黨(dang) 席位占微弱優(you) 勢的眾(zhong) 議院中，有20多名共和黨(dang) “自由黨(dang) 團”成員一直在鬧獨立，在今年初眾(zhong) 議院選舉(ju) 議長的過程中，這些人就向本黨(dang) 候選人麥卡錫展示出拒不妥協的強硬姿態。在債(zhai) 務上限問題上，他們(men) 同樣不把麥卡錫放在眼裏，力圖利用自身四兩(liang) 撥千斤的有利地位謀取私利。民主黨(dang) 內(nei) 也同樣，所謂“進步派”對拜登政府形成明顯牽製。在不久前圍繞債(zhai) 務上限法案的表決(jue) 中，149名共和黨(dang) 議員和165名民主黨(dang) 議員投了讚成票，71名共和黨(dang) 議員和46名民主黨(dang) 議員投了反對票，可以看出，兩(liang) 黨(dang) 內(nei) 部都有規模不小的反對派在給主流陣營製造麻煩。隻要有他們(men) 存在，即使兩(liang) 黨(dang) 主流試圖在債(zhai) 務上限問題上盡快達成妥協，也會(hui) 困難重重。

　　第四，債(zhai) 務上限問題早已成為(wei) 兩(liang) 黨(dang) 打擊對手的工具。債(zhai) 務上限名義(yi) 上是政府治理問題，實際上一直都是兩(liang) 黨(dang) 用來打擊對手的籌碼。從(cong) 雙方博弈中可見，自1960年以來，美國債(zhai) 務上限已經被提升了78次，其中在共和黨(dang) 總統任內(nei) 提升了49次，在民主黨(dang) 總統任內(nei) 提升了29次。這一數據差別與(yu) 兩(liang) 黨(dang) 基本理念是相悖的。國會(hui) 共和黨(dang) 人原則上反對提高債(zhai) 務上限，而在共和黨(dang) 控製白宮時，卻並不介意違背自己宣稱的理念。對他們(men) 來說，理念和原則是次要的，如何保護自己、打擊對手才是關(guan) 鍵，他們(men) 並不反對本黨(dang) 領袖揮霍無度，但是在對手控製白宮時，就自動變得“負起責任”。

　　此外，兩(liang) 黨(dang) 雖然均支持減少部分聯邦開支，但是在需削減項目上分歧明顯。共和黨(dang) 的目標是削減國防開支和部分國內(nei) 開支項目，包括聯邦執法、醫保、應對非法移民、應對氣候變化、環境治理等經費；而這些恰恰是民主黨(dang) 人頗為(wei) 看重的投資重心。

　　再以特朗普的表現為(wei) 例。他在任期間曾三次簽署法案支持提高債(zhai) 務上限，但現在卻呼籲共和黨(dang) 同僚對拜登寸步不讓，如果民主黨(dang) 不作出妥協，“你們(men) 就必須讓違約發生”。可是，在兩(liang) 黨(dang) 達成妥協後，特朗普不置一詞，卻把主要精力都放在宣傳(chuan) 一場高爾夫錦標賽和打擊黨(dang) 內(nei) 總統競爭(zheng) 對手德桑蒂斯方麵，似乎已經失去了對債(zhai) 務上限問題的興(xing) 趣。顯而易見，債(zhai) 務上限問題不過是他們(men) 打擊對手的工具，其立場反映的是黨(dang) 派利益，甚至隻是個(ge) 人利益，而非國家利益。

　　從(cong) 根本上說，債(zhai) 務上限危機源於(yu) 美國政府的揮霍無度，而國會(hui) 設置債(zhai) 務上限本來是為(wei) 了防止白宮濫發國債(zhai) 。但從(cong) 有記錄以來，美國政府的債(zhai) 務規模屢破上限，相關(guan) 製度並未起到實質性的約束作用。實際上，設置債(zhai) 務上限不過是一個(ge) 權宜之計，甚至僅(jin) 僅(jin) 是一個(ge) 障眼法，讓選民看到政客們(men) 沒有閑著，但可以不斷被打破的上限究竟有多大存在的必要呢？如果美國不從(cong) 製度根子上進行反思，隻會(hui) 導致債(zhai) 務上限繼續一再被突破，政府信用不斷下降，並因其國內(nei) 行為(wei) 的溢出效應而給世界經濟帶來隨時可能暴發的嚴(yan) 重隱患。

　　(光明日報 作者：劉衛東(dong) ，係中國社會(hui) 科學院美國研究所研究員)