“把縣域作為(wei) 重要突破口，強化縣城承載功能，發揮鄉(xiang) 鎮節點作用……”2月1日召開的江蘇省委農(nong) 村工作會(hui) 議，強調了強化縣城承載功能對於(yu) 促進高水平城鄉(xiang) 融合的意義(yi) 。這與(yu) 去年國家發布的《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的意見》和我省隨後發布的實施意見高度契合。

　　在中心城市、都市圈、美麗(li) 鄉(xiang) 村建設風起雲(yun) 湧的當下，把縣城作為(wei) 城鎮化建設重要載體(ti) 的導向意義(yi) 讓人關(guan) 注。正如國家《意見》中指出：縣城是我國城鎮體(ti) 係的重要組成部分，是城鄉(xiang) 融合發展的關(guan) 鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係具有重要意義(yi) 。

　　然而有別於(yu) 國家《意見》基於(yu) 全國縣城情況分類引導的“五分法”，我省在貫徹落實中以都市圈為(wei) “坐標”把縣城劃分為(wei) 四類，這個(ge) 分類依據是什麽(me) ？縣域經濟和小城鎮發展均處全國“頭部方陣”的江蘇，在縣城成為(wei) 重要載體(ti) 後，（縣）城與(yu) （鄉(xiang) ）鎮如何協調發展？此外，我省城鎮化南北差距較大，縣城在城鎮體(ti) 係中功能也不盡相同，規劃建設中如何區別實施？

　　創造性實施，縣城分類發展以都市圈為(wei) “坐標”

　　“分類引導是推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的基礎性工作。”省工程谘詢中心規劃業(ye) 務部湯長新說，全國“五分法”是基於(yu) 全國縣城麵廣量大、縣城差異性極大進行的分類，江蘇“四分法”源於(yu) 都市圈、城市群發達的省情，是對國家《意見》的“創造性落實”。

　　去年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的意見》，把縣城分為(wei) 大城市周邊縣城、專(zhuan) 業(ye) 功能縣城、農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城五類。

　　貫徹國家《意見》，我省去年10月2日印發《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化的實施意見》（下麵簡稱“實施意見”），將縣城與(yu) 都市圈的空間關(guan) 係，分為(wei) 近郊衛星縣城、毗鄰都市圈縣城和都市圈外圍重要節點縣城3類，考慮到涉農(nong) 市轄區一產(chan) 占比、空間距離、發展模式等與(yu) 縣市接近，也納入政策引導範圍。

　　眼下，江蘇省許多縣市陸續出台了自己的實施方案。湯長新分析，全國縣城麵廣量大，地區差異極大，相比較而言，我省絕大部分縣城距離大城市不遠，製造業(ye) 基礎和農(nong) 產(chan) 品生產(chan) 任務兼而有之，專(zhuan) 業(ye) 功能並不明顯突出，且根據兩(liang) 次人口普查城鎮常住人口數據估計，我省無人口流失縣城，因此不應該照搬國家分類辦法。

　　“把都市圈作為(wei) ‘坐標’分類引導縣城，是因為(wei) 中心城市強、城市群發達是江蘇城鎮化的鮮明特征。”省發改委發展戰略和規劃處負責人說，我省不僅(jin) 擁有特大城市南京，I型大城市蘇州、無錫、常州，還建有南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，蘇錫常通還是上海大都市圈的組成部分。加快融入中心城市為(wei) 龍頭的都市圈城市群，有利於(yu) 更好提升縣城城鎮化水平，提高縣城綜合承載能力。

　　分類引導，是為(wei) 了因地製宜、科學發展。對此，我省明確了縣城的功能定位，規劃了各自的發展戰略。

　　“近郊衛星縣城”作為(wei) 中心城市綜合功能拓展區，支持都市圈中心城市將其納入發展布局，實現組團式發展，蘇錫常都市圈的昆山、太倉(cang) 、張家港、江陰、宜興(xing) 等都屬於(yu) 這一類型。像處於(yu) 上海、蘇州間的昆山，不僅(jin) 全麵對接上海大都市圈，還要全麵融入蘇州市域一體(ti) 化：向東(dong) ，昆山成為(wei) 蘇州對接上海的“橋頭堡”，建設上海大都市圈科技成果轉化和技術服務中心；向西，融入蘇州主城，在陽澄湖兩(liang) 岸集聚昆山杜克大學、昆山工研院、清華科技園等載體(ti) ，建設“陽澄湖兩(liang) 岸科創教育中心”。

　　“毗鄰都市圈縣城”強化專(zhuan) 業(ye) 配套功能，培育產(chan) 業(ye) 配套、農(nong) 產(chan) 品供給、文化旅遊、健康養(yang) 生、生態涵養(yang) 等功能，協同提升都市圈綜合競爭(zheng) 力。南京、蘇錫常都市圈邊緣的溧陽、金壇、揚中、丹陽、靖江，上海大都市圈外圍的海門、海安、啟東(dong) ，都屬於(yu) 這一類型。像溧陽的生態旅遊、金壇的優(you) 質農(nong) 產(chan) 品服務於(yu) 南京、蘇錫常都市圈，兩(liang) 縣的動力電池及儲(chu) 能成為(wei) 常州新能源產(chan) 業(ye) 重要板塊，有力支撐了常州打造萬(wan) 億(yi) 級城市。

　　除了這兩(liang) 類縣城的其他縣城，我省歸類於(yu) “都市圈外圍重要節點縣城”。這類縣城距中心城市較遠，受都市圈輻射帶動較弱，自身要擔負起強縣富民、輻射周邊、吸引農(nong) 業(ye) 轉移人口集聚的責任，要成為(wei) 本地的“王者”，建設“綜合版”的中小城市。

　　涉農(nong) 市轄區處於(yu) 中心城市邊緣，要推動市、區市政設施與(yu) 公共服務設施一體(ti) 規劃，與(yu) 中心城區聯動發展，建成城鄉(xiang) 深度融合發展引領區。

　　重新認識縣城：處於(yu) “城尾鄉(xiang) 頭”，是個(ge) “綜合中心”

　　推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設，喚起了人們(men) 對縣城在城鎮體(ti) 係中地位和功能的重新認識。專(zhuan) 家介紹，作為(wei) 重要載體(ti) 的縣城在新型城鎮化中承擔著三重功能：一是連接功能，縣城處於(yu) “城尾鄉(xiang) 頭”，一頭連接中心城市，一頭連接廣大鎮村；二是中心功能，作為(wei) 一個(ge) 綜合中心，縣城既是驅動縣域經濟發展的核心增長極，又是縣域綜合服務中心和治理控製中心，是城鄉(xiang) 融合的“牛鼻子”；三是載體(ti) 功能，推進就地就近城鎮化，吸引縣域農(nong) 村人口轉移和非農(nong) 產(chan) 業(ye) 集聚。雖然我省昆山、江陰、常熟等城市已經成長為(wei) 大中城市，但同時作為(wei) 縣城，這三重功能是基本功能，不能偏廢。

　　“紅花雖好，猶需綠葉扶持，我省中心城市集聚效應強，都市圈輻射帶動能力大，是建立在縣城實力強、（全國）百強縣域多的基礎上。”省政府研究室原副主任沈和說，在蘇南，眾(zhong) 多縣城環繞在中心城市周圍，構成中心城市的支撐力量，如果說中心城市是“皇冠明珠”，縣城是底架支座；中心城市是核心節點，縣城是重要支點。

　　沈和說，江蘇經濟基礎力量在縣域，破解協調發展的重大難題也要靠縣城。最新統計，江蘇有21個(ge) 縣（市）經濟總量邁上千億(yi) 台階，連續多年穩居全國頭部方陣。全省40個(ge) 縣市創造了超41%的地區生產(chan) 總值，集聚了近45%的城鎮常住人口。然而由於(yu) 地區差異、城鄉(xiang) 差別，當前區域協調、共同富裕、“三農(nong) ”發展三大難題，重點難點都在縣域，破解之道要通過縣城這個(ge) 載體(ti) 和抓手。

　　“推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化，要作為(wei) 長期戰略抓起來。”省發改委發展戰略和規劃處負責人說，江蘇“實施意見”提出對縣城實施產(chan) 業(ye) 提升、穩崗聚才、惠民便民、基礎強化、城鄉(xiang) 共富五大工程，核心是構建產(chan) 業(ye) 、就業(ye) 、服務聯動機製。

　　壯大優(you) 勢主導產(chan) 業(ye) 是縣城城鎮化建設的關(guan) 鍵。“昆山探索的縣城城鎮化，是擁有萬(wan) 億(yi) 級產(chan) 業(ye) 體(ti) 量的城鎮化，是承載330萬(wan) 規劃人口的城鎮化，是兼具現代文明與(yu) 江南文化特質的城鎮化。”昆山市副市長周繼春說，人口流動“用腳投票”，哪裏經濟實力強、就業(ye) 機會(hui) 多，人就往哪裏集聚。昆山位列全國“縣級大城市之首”，基礎動力是產(chan) 業(ye) 發展。

　　“江陰‘七普’常住人口近178萬(wan) ，其中縣城人口近一半。”江陰市發改委副主任許瑞剛說，江陰擁有紡織服裝、石化新材料、金屬新材料三大千億(yi) 級產(chan) 業(ye) ，2022年地區生產(chan) 總值達4754億(yi) 元，產(chan) 業(ye) 發展帶來的新市民流入，是人口增長的主要貢獻力量。

　　毗鄰都市圈的溧陽沒有昆山、江陰那樣的產(chan) 業(ye) 基礎，但憑借生態、區位優(you) 勢發展起三大特色產(chan) 業(ye) 。“撤縣建市以來，我們(men) 通過綠色建安鍛造了‘十萬(wan) 建安大軍(jun) ’，後來發展全域旅遊，讓近10萬(wan) 人捧上了‘旅遊飯碗’，如今發展先進製造，要打造‘12萬(wan) 製造工匠’。”溧陽發改委副主任徐傑說，自2016年寧德時代落戶以來，溧陽已集聚動力電池全產(chan) 業(ye) 鏈項目60多個(ge) ，總投資超900億(yi) 元，2021年實現產(chan) 值429億(yi) 元，2022年增長到1005億(yi) 元。在這些支柱產(chan) 業(ye) 帶動下，溧陽主城區集聚人口40多萬(wan) 人，占全市51%。

　　作為(wei) 都市圈外圍重要節點縣城的沭陽、興(xing) 化，也依托縣域經濟在縣城分別聚集起70多萬(wan) 、40多萬(wan) 的常住人口。興(xing) 化發改委主任王勇介紹，興(xing) 化是農(nong) 業(ye) 大市，通過“糧頭食尾”“農(nong) 頭工尾”發展起全國最大的綠色食品加工產(chan) 業(ye) 集群，年產(chan) 值400多億(yi) 元，吸引了8萬(wan) 多人就業(ye) 。

　　做強縣城，興(xing) 業(ye) 還要宜居，我省提出縣城要打造“靚麗(li) 宜居生活空間”，加強教育、醫療、商綜體(ti) 在內(nei) 的優(you) 質服務配套。昆山、江陰都建有2家三甲醫院。基於(yu) 產(chan) 學研協作、吸納人才的現實需要，昆山、常熟、江陰、溧陽都辦了大學，像昆山杜克大學、常熟理工學院、南航溧陽校區等，江陰引進南理工江陰分校後，又建起江南大學江陰校區，形成江蘇特有的“縣辦大學群”現象。

　　縣城要分類引導，鄉(xiang) 鎮也要差別化發展

　　推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化，鄉(xiang) 鎮將承擔怎樣的功能和使命？作為(wei) 鄉(xiang) 鎮工業(ye) 發源地的江蘇，小城鎮總體(ti) 實力強，同樣是江蘇城鎮化的一個(ge) 鮮明特點。2022年9月有關(guan) 部門發布的中國《2021年鄉(xiang) 鎮綜合競爭(zheng) 力報告》中，江蘇有41個(ge) 鎮上榜全國“百強鎮”，前十名來自江蘇的有6個(ge) 。小城鎮如何呼應以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設，對我省而言是一個(ge) “繞不開的話題”。

　　對此江蘇“實施意見”明確，“深化以經濟發達鎮改革為(wei) 重點的基層管理體(ti) 製改革，進一步發揮經濟發達鎮重要節點功能”。

　　蘇州市住建局村鎮處處長馬吉介紹，蘇州48個(ge) 建製鎮22個(ge) 進入全國百強，鎮均人口8萬(wan) 人。在蘇州城鄉(xiang) “大棋盤”中，小城鎮集中了1/3的人口，實現了1/4的財政收入，貢獻了將近30%的經濟產(chan) 值——“對蘇州而言，‘小城鎮、大戰略’不僅(jin) 沒有過時，而且得到充分驗證。”

　　“昆山戶籍人口106萬(wan) ，常住人口卻達209萬(wan) ，其中主城區140多萬(wan) ，將近60萬(wan) 在鄉(xiang) 鎮。”昆山資源規劃局總工張鳳陽說，昆山推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化，是城鄉(xiang) 一體(ti) 布局的，縣城是“重要載體(ti) ”，鄉(xiang) 鎮是“網格節點”，城、鎮之間建有高快路並將通過軌道交通緊密銜接，“眾(zhong) 星”一樣拱衛縣城，鄉(xiang) 鎮通過產(chan) 鎮融合發展、美麗(li) 城鎮建設適度集聚人口，並不一股腦推動人口湧向已然是大城市的縣城。

　　江陰178萬(wan) 常住人口中，有90多萬(wan) 分布鄉(xiang) 鎮以下。和昆山一樣，江陰也在全域統籌城鎮布局，按照“片區統籌、組團協同、區域一體(ti) 、扁平高效”思路，推進主城區、臨(lin) 港開發區、霞客灣科學城、澄東(dong) 南特色產(chan) 業(ye) 區等“4+1”功能區融合城鎮發展，搭建“功能區+鎮街”管理構架，以產(chan) 業(ye) 功能推動城鎮人口合理布局。

　　蘇南城鎮大批湧入的“新市民”，相當比例是蘇中、蘇北輸出的。“江蘇無人口流失縣城，但流失縣域不少，主要在蘇中蘇北，好多青壯年赴蘇南就業(ye) 安家了。”湯長新舉(ju) 例說，泰州3個(ge) 縣城中，隻有靖江是人口流入縣。興(xing) 化原有戶籍人口150多萬(wan) ，縣城每年增加近萬(wan) 人，如今已擁有40萬(wan) 人口，還有40萬(wan) 人去了蘇南，此消彼長，當地20多個(ge) 鄉(xiang) 鎮鎮均不到1萬(wan) 人。

　　“蘇中蘇北的大多數縣域，城鎮化策略首要是發展縣城。”沈和認為(wei) ，這些地區把縣城做強，並對空心化的鎮村布局調整，建設起發達的縣鄉(xiang) 公路和農(nong) 路，同樣可以就近就地吸納縣域人口轉移，服務廣大鎮村。當前，蘇中蘇北許多縣還有20多個(ge) 鄉(xiang) 鎮，難以有效積聚行政、發展資源；相比之下，蘇南多數縣隻有10個(ge) 左右鄉(xiang) 鎮，可以在更廣區域整合資源，做強城鎮和工業(ye) 區的同時，還可以在美村建設、現代農(nong) 業(ye) 中大顯身手。

　　“就像縣城發展以都市圈為(wei) ‘坐標’分類引導一樣，鄉(xiang) 鎮也根據地區特點差別化發展。”省發改委發展戰略和規劃處負責人說，在我省，三大都市圈建設、寧錫常接合片區城鄉(xiang) 融合試點、以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化這些國家、省域城鎮化戰略，以及蘇南一些地區推行的小城鎮戰略，是一體(ti) 推進、彼此策應的，共同服務於(yu) “以人為(wei) 核心的新型城鎮化”，共同推動江蘇城鎮化高質量發展。（沈佳暄 顧巍鍾）