為(wei) 進一步深化基礎設施投融資體(ti) 製改革，切實激發民間投資活力，國務院辦公廳近日轉發國家發展改革委、財政部《關(guan) 於(yu) 規範實施政府和社會(hui) 資本合作新機製的指導意見》（以下簡稱《意見》），對政府和社會(hui) 資本合作新機製（以下簡稱“新機製”）提出具體(ti) 要求。

　　政府和社會(hui) 資本合作（PPP）模式在我國實施以來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也存在一些亟待解決(jue) 的課題。新機製會(hui) 帶來哪些新變化？記者采訪獲知，新機製與(yu) 以往PPP政策的差異主要有三方麵：聚焦使用者付費項目，優(you) 先選擇民營企業(ye) 參與(yu) ，全部采取特許經營模式。

　　聚焦使用者付費項目

　　能形成穩定的現金流預期，從(cong) 源頭上防範新增地方隱性債(zhai) 務

　　根據《意見》，PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。

　　國家發展改革委投資司有關(guan) 負責人表示，從(cong) 國際經驗看，PPP主要分為(wei) 基於(yu) 使用者付費的特許經營、基於(yu) 公共部門（政府）付費的私人融資計劃兩(liang) 種模式。此前，部分以政府付費為(wei) 主的PPP項目收益不足甚至缺乏收益來源，政府方向社會(hui) 資本承諾固定回報或保障最低收益進行補足，提前鎖定、固化政府未來支出責任。

　　國家發展改革委投資研究所融資室副主任李澤正表示，新機製強調“聚焦使用者付費項目”，要求項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，從(cong) 源頭上防範新增地方隱性債(zhai) 務。清華大學投融資政策研究中心助理研究員王盈盈認為(wei) ，具有使用者付費基礎的項目通常符合社會(hui) 公眾(zhong) 實際需求，能形成穩定的現金流預期，聚焦這些項目，有利於(yu) 擠出可能過度超前建設或者相對滯後的項目。

　　《意見》提出，政府可在嚴(yan) 防新增地方政府隱性債(zhai) 務、符合法律法規和有關(guan) 政策規定要求的前提下，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費隻能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。

　　“新機製並不完全排除政府投資支持和政府付費，但嚴(yan) 格限製了政府支出條件。”中國國際工程谘詢有限公司研究中心副主任徐成彬表示，按照新機製，政府投資支持主要是在項目建設期，可通過政府資本金注入或建設投資補助等形式實現，如果涉及政府資本金注入，應按照《政府投資條例》要求，納入政府投資項目管理；政府付費是在項目運營期間，“按規定補貼運營”通常采用行業(ye) 或區域規定的統一運營補貼標準，與(yu) 項目是否采用PPP模式不直接相關(guan) ，也不會(hui) 因為(wei) 采用PPP模式而新增政府支出責任。

　　優(you) 先選擇民營企業(ye) 參與(yu)

　　堅持初衷、回歸本源，將進一步調動民間資本參與(yu) 項目積極性

　　業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家表示，過去實施的PPP項目中，不少中央企業(ye) 和地方國企作為(wei) 社會(hui) 資本角色參與(yu) ，盡管發揮了積極作用，但對民間投資形成一定程度的擠出效應。《意見》提出，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(ye) 參與(yu) PPP新建（含改擴建）項目。

　　“新機製明確了優(you) 先選擇民營企業(ye) 參與(yu) 。”國家發展改革委投資司有關(guan) 負責人表示，《意見》提出要最大程度鼓勵民營企業(ye) 參與(yu) PPP新建（含改擴建）項目，並根據不同項目公共屬性強弱，將PPP新建（含改擴建）項目分為(wei) 三類，同時製定了《支持民營企業(ye) 參與(yu) 的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）。

　　徐成彬表示，《清單》實行分類管理：一是市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目，應由民營企業(ye) 獨資或控股；二是關(guan) 係國計民生、公共屬性較強的項目，如城鎮供水、供氣、供熱項目，民營企業(ye) 股權占比原則上不低於(yu) 35%；三是涉及國家安全、公共屬性強的項目，如具有發電功能的大中型水利項目，應積極創造條件、支持民營企業(ye) 參與(yu) 。“三類項目的投資規模、公益屬性、建設難度逐漸遞進，民營股權參與(yu) 比例總體(ti) 趨減，但第二、三類項目並不排除有能力的民營企業(ye) 獨資或控股。”徐成彬說。

　　《意見》還明確，對《清單》所列領域以外的PPP項目，也可積極鼓勵民營企業(ye) 參與(yu) ；外商投資企業(ye) 參與(yu) PPP項目，按照外商投資管理有關(guan) 要求並參照相關(guan) 規定執行。國家發展改革委將及時收集、整理各方麵對清單實施過程中的意見建議，並結合投資管理新形勢新要求，對項目清單進行動態調整。

　　國家發展改革委投資司有關(guan) 負責人表示，新機製將特許經營期限延長至40年，投資規模大、回報周期長的項目還可以適當延長，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有，均有助於(yu) 提升民間資本參與(yu) 項目積極性。

　　全部采取特許經營模式

　　風險可控、監管嚴(yan) 密，將保證PPP項目規範發展陽光運行

　　《意見》提出，PPP應全部采取特許經營模式實施，並在合同中明確約定建設和運營期間的資產(chan) 權屬，清晰界定各方權責利關(guan) 係。

　　受訪專(zhuan) 家認為(wei) ，特許經營模式風險可控、監管嚴(yan) 密、投資回報路徑清晰，新機製提出PPP項目應全部采取特許經營模式實施，有利於(yu) 形成更好的政策和市場環境，防止出現不規範的模式和潛在的風險。

　　為(wei) 規範推進建設實施，《意見》從(cong) 嚴(yan) 格審核特許經營方案、公平選擇特許經營者、規範簽訂特許經營協議、嚴(yan) 格履行投資管理程序、做好項目建設實施管理等方麵提出一係列措施。

　　“為(wei) 公平選擇特許經營者，新機製明確將項目運營方案、收費單價(jia) 、特許經營期限等作為(wei) 選擇特許經營者的重要評定標準，並關(guan) 注項目運營管理經驗、專(zhuan) 業(ye) 運營能力、企業(ye) 綜合實力和信用評級狀況。”徐成彬說，這些公開競爭(zheng) 條件不再像以往過於(yu) 強調融資和施工能力，有利於(yu) 優(you) 秀的民營企業(ye) 脫穎而出。

　　根據《意見》，2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的以及後續新實施的PPP項目，均應按照新機製執行。

　　國家發展改革委投資司有關(guan) 負責人表示，地方各級政府要規範推進本級政府事權範圍內(nei) 的特許經營項目，依法依規明確特許經營項目實施機構，切實負起主體(ti) 責任；社會(hui) 資本方和谘詢機構要全麵準確理解新機製內(nei) 涵，客觀合理地從(cong) 專(zhuan) 業(ye) 角度推動具體(ti) 項目。

　　《 人民日報 》（ 2023年11月27日 02 版）