作者：塗聖偉(wei) （中國宏觀經濟研究院產(chan) 業(ye) 經濟與(yu) 技術經濟研究所）

　　我國城鎮化是在人口和地理超大規模基礎上推進的，縣城聯城結鄉(xiang) 、承上啟下，對於(yu) 保持國民經濟暢通和城鄉(xiang) 社會(hui) 穩定至關(guan) 重要。今年5月，中辦、國辦印發《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的意見》，明確提出要因地製宜補齊縣城短板弱項，提升縣城發展質量，為(wei) 實施擴大內(nei) 需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉(xiang) 村振興(xing) 提供有力支撐。當前，城鄉(xiang) 分界日趨模糊、商品和要素交換更加頻繁，縣城在城鄉(xiang) 體(ti) 係中的地位上升是必然的。以縣城為(wei) 重要載體(ti) 是現階段推進城鄉(xiang) 融合發展的必然選擇，關(guan) 係到新型城鎮化建設質量和鄉(xiang) 村振興(xing) 進度成效。

　　縣城地位上升具有必然性

　　以縣城為(wei) 重要載體(ti) 推進城鎮化建設，並不意味著我國城鎮化空間格局要推倒重來，也不是隻發展縣城而不發展大中城市。促進大中小城市和小城鎮協調聯動發展，是我國新型城鎮化建設一以貫之的方向。不論從(cong) 城鎮化率還是城鎮化質量來看，我國城鎮化進程都尚未完成。優(you) 化城鎮化空間布局和形態，既要發展承載功能強、集聚效率高、輻射作用大的城市群、都市圈，也要分類引導大中小城市發展方向和建設重點，促進大中小城市和小城鎮功能互補、協同發展。就此看，推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設，與(yu) 推動城市群建設、大中城市發展和鄉(xiang) 村振興(xing) 是並行不悖的，縣城的建設和發展有其不可替代的重要作用。

　　一是適應大規模人口定居安居的現實需求。我國人口發展正在經曆前所未有的大轉折，人口總量、結構變化以及城鄉(xiang) 區域流動，特別是從(cong) 大規模流動遷徙到逐步定居安居，將推動城鄉(xiang) 形態加快重塑，並深刻改變城市間的競合態勢，成為(wei) 影響城鎮化高質量發展的關(guan) 鍵變量。以農(nong) 民工群體(ti) 為(wei) 例，據第七次全國人口普查數據顯示，我國流動人口達3.75億(yi) 人，其中很大一部分是農(nong) 民工，農(nong) 民工中新生代又占到近一半。相比老一代農(nong) 民工，新生代農(nong) 民工大多缺乏從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 活動的經驗和技能，既難以在就業(ye) 生活的大城市落戶，又不太願意回鄉(xiang) 村，伴隨年齡增長和婚育需求，在何處安家的問題現實而緊迫。由於(yu) 大中城市落戶成本越來越高，作為(wei) “城尾鄉(xiang) 頭”的縣城將成為(wei) 他們(men) 定居安居的重要選擇。然而，在傳(chuan) 統發展模式下，縣城既難以融入大城市發展，也無法享受與(yu) 鄉(xiang) 村發展同等的支持政策，事實上有邊緣化和功能虛化趨勢，承載經濟和人口的功能普遍不強。為(wei) 此，要緩解超大特大城市人口過度集聚問題，更好地滿足大規模流動人口就業(ye) 安家需求，亟須加快推進縣城建設。

　　二是暢通城鄉(xiang) 經濟循環的內(nei) 在要求。暢通城鄉(xiang) 經濟循環，本質上在於(yu) 構建起城鄉(xiang) 共生關(guan) 係，實現兩(liang) 個(ge) 異質性空間的要素對流、產(chan) 業(ye) 耦合和供需適配。不論是推動城鄉(xiang) 要素有序流動、產(chan) 業(ye) 協同發展，還是提高公共服務配置效率，都離不開縣城的重要載體(ti) 作用。具體(ti) 看，縣城是城鄉(xiang) 要素跨界配置的天然載體(ti) ，增強縣城綜合功能，有利於(yu) 優(you) 化城鄉(xiang) 要素配置，促進土地、資本、技術、信息等向農(nong) 村良性匯聚，提高農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率，推動農(nong) 業(ye) 現代化。再者，縣城的加快發展，有利於(yu) 促進城鄉(xiang) 間生產(chan) 、流通、分配、消費的良性循環，產(chan) 生規模經濟效應和溢出效應，帶動農(nong) 村工業(ye) 化和市場化發展。此外，基礎設施和公共服務設施建設隻有在充分考慮不同區域人口密度的基礎上，才會(hui) 更加高效，否則就可能造成不必要的閑置浪費。我國農(nong) 村形態仍在不斷變化，平均人口數量少，公共設施配置成本高，基於(yu) 縣域來統籌配置公共資源會(hui) 更為(wei) 合理。

　　三是擴大內(nei) 需的重要潛力空間。我國縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，5億(yi) 農(nong) 村人口中的大部分居住在縣域內(nei) 的鄉(xiang) 村地區，縣城建設是統籌穩增長、調結構、推改革、惠民生的重要結合點，不論是擴大投資還是促進消費，都蘊藏著巨大潛力。目前，我國多數縣城在基礎教育、公共衛生、市政設施、人居環境和產(chan) 業(ye) 配套等方麵存在短板弱項，難以充分滿足縣域居民的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。加快推進縣城建設，有利於(yu) 精準擴大當期有效投資；同時，縣城公共設施的有效改善，又可以提升產(chan) 業(ye) 承載能力，增加居民就業(ye) 增收機會(hui) ，進而促進居民消費，形成乘數效應。再者，推進縣城基礎設施向鄉(xiang) 村延伸、公共服務向鄉(xiang) 村覆蓋，也可以為(wei) 城市要素入鄉(xiang) 發展、城市人口入鄉(xiang) 消費提供保障，促進農(nong) 村消費和投資增長。

　　提升縣城發展質量

　　我國縣城建設總體(ti) 滯後、縣域經濟普遍不發達是客觀現實，這與(yu) 過去多年來我國城鎮化發展戰略導向、城鄉(xiang) 二元結構是分不開的。我國縣城數量大、類型多，發展路徑各不相同，不可能有統一模式，必須尊重縣城發展規律，因縣施策、分類發展，在全麵提升縣城基礎設施水平和公共服務能力的基礎上，通過“育產(chan) ”“化人”“活地”，全麵提升縣城綜合承載能力。

　　一是“育產(chan) ”，培育本地化產(chan) 業(ye) 經濟。產(chan) 業(ye) 是縣城建設發展的根基。但是，縣域經濟該怎麽(me) 發展，縣城產(chan) 業(ye) 如何培育，長期以來困擾著地方發展。當前，多數大中城市產(chan) 業(ye) 成熟度不高，發展極化效應大於(yu) 輻射效應，對縣城資源要素存在虹吸，寄希望於(yu) 承接產(chan) 業(ye) 轉移做強縣城產(chan) 業(ye) 並不現實；同時，多數縣城組織和配置資源能力不強，在招商競爭(zheng) 中不具備優(you) 勢，與(yu) 周邊大中城市進行產(chan) 業(ye) 同質競爭(zheng) 、片麵追求“高精尖”更不會(hui) 有出路。為(wei) 此，縣城產(chan) 業(ye) 發展隻能尋求與(yu) 大中城市的產(chan) 業(ye) 差異化優(you) 勢，發展壯大本地化產(chan) 業(ye) 經濟。所謂本地化產(chan) 業(ye) 經濟，就是利用本地資源或服務本地發展需求所形成的產(chan) 業(ye) 。比如，一些有豐(feng) 富特色農(nong) 產(chan) 品資源的縣城，可以以“糧頭食尾”“農(nong) 頭工尾”為(wei) 抓手，培育農(nong) 產(chan) 品加工業(ye) 集群，延伸產(chan) 業(ye) 發展鏈條，提升產(chan) 業(ye) 附加值；同時，可以圍繞服務“三農(nong) ”發展，培育壯大農(nong) 資供應、技術集成、倉(cang) 儲(chu) 物流、農(nong) 產(chan) 品營銷等農(nong) 業(ye) 生產(chan) 性服務業(ye) 。

　　二是“化人”，促進城鄉(xiang) 人口有序流動和全麵融入。人口雙向有序流動和全麵融入是城鄉(xiang) 融合的基本特征，也是未來發展的必然趨勢。不論進城人群，還是下鄉(xiang) 人群，都能公平公正地享受公共資源和社會(hui) 福利，全麵參與(yu) 政治、經濟、社會(hui) 和文化生活，實現社會(hui) 接納和心理認同，這是城鄉(xiang) 融合發展的應有之義(yi) 。縣城是農(nong) 業(ye) 轉移人口就近城鎮化的重要載體(ti) ，也是城市人口入鄉(xiang) 發展的重要支撐，要加快完善相關(guan) 支持政策，全麵提升縣城集聚、承載和服務人口的能力。一方麵，全麵落實取消縣城落戶限製政策，建立健全全省以下財政轉移支付、城鎮建設用地增加規模與(yu) 農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化掛鉤機製，完善基本公共服務均等化機製、農(nong) 村資產(chan) 和權益退出機製，加快推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化，讓其真正融入縣城、安居縣城；另一方麵，建立健全縣城對城市人口下鄉(xiang) 的服務保障機製，在其參與(yu) 村民自治、有序獲得農(nong) 村土地相關(guan) 權益等方麵加快探索步伐，強化權益保障和有效激勵，讓其留得住、發展好。

　　三是“活地”，推進城鄉(xiang) 土地資源優(you) 化配置。土地是縣城發展最為(wei) 基礎的要素，也是縣城發展可以充分挖潛的空間。目前，不少縣城土地資源緊缺與(yu) 低效閑置並存，產(chan) 業(ye) 發展、基礎設施、公共服務等項目用地需求得不到滿足，發展受到限製。推進縣城建設，既要合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設用地需求，更要深化土地要素市場化配置改革，推進城鄉(xiang) 土地資源統籌整合和優(you) 化配置，提高土地利用效率，釋放土地活力。比如，一些地區結合農(nong) 村全域土地整治，將村（社區）零碎土地指標統一歸集後“騰挪”到縣城更優(you) 質的區域，開發產(chan) 業(ye) 項目進行“飛地抱團”，不僅(jin) 滿足了縣城用地需求，也增加了村集體(ti) 和農(nong) 民收入。同時，應支持有條件的地方穩妥有序推進農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市，健全城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤節餘(yu) 指標、補充耕地指標跨區域交易機製，有效盤活和高效利用土地資源，為(wei) 縣城和鄉(xiang) 村發展注入新動能。