作者：劉俊傑（農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部農(nong) 村經濟研究中心農(nong) 地政策研究室副主任）

　　穩妥有序推進農(nong) 地入市，要進一步加強組織領導，完善操作辦法，更好地讓改革落地見效。要推進配套製度建設，完善土地增值收益分配體(ti) 係，培育適格的入市主體(ti) 。

　　近日，中辦、國辦印發《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的意見》，提出以縣域為(wei) 基本單元推進城鄉(xiang) 融合發展。農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市是通過市場化手段配置土地資源推進縣域城鎮化、促進城鄉(xiang) 融合發展的重要製度安排。眼下，不少地方正推進此項改革，江蘇泰州首筆農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地使用權抵押登記落地，安徽郎溪正在製訂農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市管理辦法。

　　2022年中央一號文件對這項改革的要求是“穩妥有序推進”。從(cong) 法律法規和中央文件的提法看，2019年修訂的土地管理法允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地直接入市，2020年中央一號文件提出製定農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市配套製度，2021年中央一號文件提出積極探索實施農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市製度，2022年提出穩妥有序推進農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市。

　　這項改革從(cong) 破除法律障礙到實質性推進入市交易，用了約3年時間，加上自2015年開始的試點探索，前後約8年。如此長時間聚焦某項單項改革，實不多見。究其原因，農(nong) 地入市改革涉及農(nong) 村土地集體(ti) 所有製、規劃和用途管製製度、土地市場化配置機製、土地節約集約利用、土地增值收益分配機製等諸多領域，是一項新生事物，改革的政策性強，實踐中操作難度大。

　　從(cong) 前期試點實踐看，還存在一些問題和製約。村莊規劃滯後。農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地大多分布在廣大農(nong) 村地區，但目前不少地方村級土地利用規劃和村莊規劃缺失，不能適應農(nong) 地入市的要求。一些地方可入市土地分散，合理調整規劃布局的任務繁重。規劃滯後是改革有序推開的主要製約。同時，合法的入市主體(ti) 缺失。現行法律規定，集體(ti) 所有的土地由農(nong) 村集體(ti) 經濟組織或村民委員會(hui) 代表行使所有權，但是具體(ti) 由誰代表集體(ti) 未作出明確規定。即使是在完成農(nong) 村集體(ti) 產(chan) 權改革的地方，新型集體(ti) 經濟組織因為(wei) 不具備民事法人地位，在很多地方仍然得不到市場參與(yu) 方的信任。

　　問題和製約還表現在土地調節金和增值收益分配機製不健全上。受管理水平限製，很多地方難以真實統計土地取得成本和開發成本的資料，土地增值收益調節金核算困難；統籌國家與(yu) 集體(ti) 、集體(ti) 與(yu) 個(ge) 人之間合理的土地增值收益分配關(guan) 係尚未建立。此外，前期試點實踐中一些地方未能將農(nong) 地入市與(yu) 縣域城鎮化、鄉(xiang) 村振興(xing) 等戰略一起統籌謀劃，導致土地利用方式粗放。

　　要進一步加強組織領導，完善操作辦法，更好地讓改革落地見效。強化規劃引領。把規劃編製實施作為(wei) 農(nong) 地入市的基礎工程，深入分析城鄉(xiang) 發展趨勢，充分考慮農(nong) 村特點特色，準確把握農(nong) 村產(chan) 業(ye) 發展動態和用地需求，在嚴(yan) 守耕地紅線的前提下，按照構建空間規劃體(ti) 係的要求，加快推進有條件有需求的村莊抓緊編製實施並及時調整完善“多規合一”的村級規劃，為(wei) 入市提供科學依據。

　　要推進配套製度建設。完善入市交易規則和服務監管措施，統籌推進農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地一級市場和二級市場建設，重點完善一級市場上的入市條件、交易程序和二級市場上的流轉形式、流轉條件、流轉期限以及到期收回等製度規則。

　　要完善土地增值收益分配體(ti) 係。係統規劃農(nong) 地入市相關(guan) 稅費製度，探索土地增值收益調節金轉稅費的合理機製，建立健全公平合理的土地增值收益分配製度，保護各方利益，推動均衡發展。健全集體(ti) 經濟組織民主管理、民主決(jue) 策機製，推動完善集體(ti) 與(yu) 個(ge) 人之間的分配關(guan) 係。

　　此外，還要進一步培育適格的入市主體(ti) ，把控好入市的節奏力度。