作者：張蔚文（浙江大學公共管理學院教授、副院長，浙江大學中國新型城鎮化研究院執行副院長）；孫思琪（浙江大學公共管理學院博士生）

　　城鎮化是現代化的必由之路，對推動經濟社會(hui) 平穩健康發展、構建新發展格局、促進共同富裕都具有重要意義(yi) 。黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央高度重視新型城鎮化工作，提出了“以人為(wei) 核心的新型城鎮化”命題。隨著頂層設計逐步完善與(yu) 地方積極探索，我國城鎮化水平和質量大幅提升，新型城鎮化取得重大曆史性成就。近日，國家發改委發布了《“十四五”新型城鎮化實施方案》（以下簡稱《實施方案》），圍繞加快農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化、優(you) 化城鎮化空間布局和形態、推進新型城市建設、提升城市治理水平、推進城鄉(xiang) 融合發展五個(ge) 方麵對深入推進以人為(wei) 核心的新型城鎮化戰略作出全麵部署，為(wei) 推動城鎮化高質量發展指明了方向。“十四五”時期是我國開啟全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家新征程、邁向第二個(ge) 百年奮鬥目標的第一個(ge) 五年，加快推進以人為(wei) 核心的新型城鎮化意義(yi) 重大。依據《實施方案》，“十四五”時期新型城鎮化應把握五個(ge) 原則。

　　（一）人本化

　　在以往的城鎮化過程中，對城鎮化的理解往往存在兩(liang) 種偏誤：一種是“以物為(wei) 核心”，即無休止的城市擴張和大規模的城市建設；另一種是將“人的城鎮化”片麵理解為(wei) 人口城鎮化，甚至采用強迫農(nong) 民上樓等手段提升城鎮化率。在本次《實施方案》中，“公共服務”取代“基礎設施”成為(wei) 了除“城鎮化”外出現最多的高頻詞，意味著“十四五”時期的城鎮化將更關(guan) 注“人”的需求，強調城市公共服務和居民生活品質的提升。

　　“以人為(wei) 核心的新型城鎮化”至少有兩(liang) 個(ge) 突出特點：一是城市居民的主體(ti) 性。《實施方案》強調，“嚴(yan) 禁隨意撤並村莊搞大社區、違背農(nong) 民意願大拆大建”。“以人為(wei) 核心的新型城鎮化”充分尊重“人”的意願，將“人”作為(wei) 城市發展的目的，而非服務於(yu) 城市發展。二是城市權利的普惠性。打破戶籍門檻，使新市民能夠享受與(yu) 本地戶籍居民平等的待遇，使城鎮化的成果“惠及全民”。《實施方案》重申了此前中辦、國辦提出的戶籍製度改革政策，並首次提出“城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口”，多處強調對外來人口和本地人口、農(nong) 業(ye) 轉移人口和城鎮居民一視同仁。此外，“十四五”期間更加重視新市民的住房保障，將逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利。

　　（二）差異化

　　我國幅員遼闊，各區域之間、大中小城市之間、同等級城市內(nei) 部之間都存在較大差異。從(cong) 近期的城鎮化相關(guan) 政策來看，我國推進區域和城市差異化發展的思路是比較明確的。比如，此前發布的《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的意見》就根據區位條件、要素稟賦等將縣城分為(wei) 了五類。《實施方案》延續了差異化發展的思路，強調“順應城市興(xing) 衰規律，順勢而為(wei) 、因勢利導”。

　　一方麵，要加大對人口流入地區的公共服務供給，特別是教育、住房等供求矛盾較為(wei) 突出的領域。《實施方案》提出“加大人口集中流入城市義(yi) 務教育階段學位供給”“以人口流入多的大城市為(wei) 重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決(jue) 符合條件的新市民、青年人等群體(ti) 住房困難問題”。

　　另一方麵，引導人口流出地區減少不必要的投資，走“精明收縮”的集聚集約發展道路，即“引導人口流失城市嚴(yan) 控增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源向城區集中”。值得注意的是，人口流出地減量規劃的前提是現有居民能享受均等化的基本公共服務水平。此外，對於(yu) 一些處在農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區或重點生態功能區的縣城，應該對其為(wei) 保護糧食安全和生態環境所付出的犧牲進行適度補償(chang) 。

　　（三）集約化

　　參照國內(nei) 外一般規律，我國城鎮化進入了較快發展的中後期，該階段的典型特征是城鎮化速度減緩，城鎮化發展方式由規模擴張轉向質量提升。在農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化方麵，《實施方案》提出“存量優(you) 先、帶動增量”。相對於(yu) 增加城鎮人口數量，“十四五”期間將更加注重現有城市居民的公共服務保障和就業(ye) 能力提升。在城鎮化空間布局方麵，“十四五”期間，城市群和都市圈將進一步集聚全國和區域內(nei) 人口。同時，縣城作為(wei) 城鎮化的重要載體(ti) ，將成為(wei) 集聚縣域要素、展現縣域風采的舞台。為(wei) 此，《實施方案》特別強調城市群、都市圈的公共服務共建共享以及縣城補短板強弱項。在城市建設方麵，“城市更新”將取代“城市擴張”成為(wei) 新發展階段的主基調。《實施方案》強調提高建設用地利用效率。促進城鎮建設用地集約高效利用，實行增量安排與(yu) 消化存量掛鉤，嚴(yan) 格控製新增建設用地規模，推動低效用地再開發，並提出探索增加混合產(chan) 業(ye) 、複合功能用地供給、鼓勵軌道交通地上地下空間綜合開發利用等，並對新建建築提出了更為(wei) 嚴(yan) 格的限製，包括“注重改造活化既有建築，防止大拆大建，防止隨意拆除老建築、搬遷居民、砍伐老樹”“嚴(yan) 格限製新建超高層建築，不得新建500米以上建築，嚴(yan) 格限製新建250米以上建築”。

　　（四）韌性化

　　伴隨著城鎮化快速發展，城市數量不斷增加、規模不斷擴大，城市麵臨(lin) 的風險因素也顯著增加。在百年未有之大變局下，安全和穩定的重要性將更為(wei) 突出。

　　一是要提高城鎮化的係統韌性。頻發的公共安全事件和疫情防控經驗警醒我們(men) ，各類要素的高度集聚使城市係統日趨複雜，進一步增加了城市，尤其是大城市，麵臨(lin) 風險時的脆弱性。一旦幾個(ge) 特大城市遭遇突發風險，將影響全國的內(nei) 循環係統，造成難以估量的損失。《實施方案》要求超大特大城市合理控製人口密度，疏解功能、設施和過度集中的公共服務資源，同時發揮具有優(you) 勢的大中小城市、縣城和衛星鎮承接人口的能力。

　　二是要增強城市自身的基礎韌性。這要求嚴(yan) 守生態底線，加強生態修複和環境保護，錨定碳達峰碳中和目標，打造綠色低碳的城市環境。在此基礎上，提高城市在防災減災、公共衛生防控救治和內(nei) 澇治理等方麵的能力，尤其是超大特大城市治理中的風險防控能力。

　　三是要提升基層治理水平。新冠肺炎疫情暴露了部分地區在基層群眾(zhong) 性自治上的缺失，《實施方案》首次將街道社區治理問題納入進來，倡導健全黨(dang) 組織領導、社區居委會(hui) 主導、人民群眾(zhong) 為(wei) 主體(ti) ，多元共治的基層社會(hui) 治理體(ti) 係，健全社會(hui) 矛盾綜合治理機製。

　　（五）協同化

　　城市是一個(ge) 複雜的巨係統，城鎮化也是一個(ge) 係統性工程，需要中央到地方各級別政府、各業(ye) 務部門堅持係統觀念，凝聚力量、協同推進。

　　一是區域協同。“十四五”期間，城市群和都市圈有望成為(wei) 建立全國統一大市場的突破口，率先探索破解行政壁壘的一體(ti) 化機製。《實施方案》提出“在城市群和都市圈內(nei) 探索經濟管理權限與(yu) 行政區範圍適度分離，建立跨行政區利益共享和成本共擔機製”。

　　二是城鄉(xiang) 協同。當前，我國城鄉(xiang) 發展不平衡的問題依然突出。在共同富裕的目標下，必須從(cong) 城鄉(xiang) 融合的視角協同推進新型城鎮化與(yu) 鄉(xiang) 村振興(xing) 。《實施方案》從(cong) 城鄉(xiang) “人、地、錢”三大核心要素自由流動，推進城鄉(xiang) 規劃、公共服務、基礎設施、產(chan) 業(ye) 發展一體(ti) 化等方麵進行部署，保障農(nong) 村居民共享城鎮化成果。

　　三是任務協同。堅持全國一盤棋，強化頂層設計和規劃引領。《實施方案》提出“完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平台” “推進基本養(yang) 老保險全國統籌”等。這就要求發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性，以目標導向推進多部門上下聯動。例如，為(wei) 高質量完成新市民公共服務全覆蓋的目標，要“建立健全中央和省級農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的獎勵製度，建立財政、發改、公安等部門的工作協同機製”；為(wei) 分類推動城市群發展，要“深入實施京津冀協同發展、長三角一體(ti) 化發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略”，並“健全城市群和都市圈協同發展機製”。