【“一帶一路”進行時】

　　作者：王 棟（南開大學國際法學博士）徐祥民（中國法學會(hui) 理事、學術委員會(hui) 委員）

　　2021年11月，習(xi) 近平總書(shu) 記在第三次“一帶一路”建設座談會(hui) 上指出，要正確認識和把握共建“一帶一路”麵臨(lin) 的新形勢。當前，世界百年未有之大變局正加速演變，新一輪科技革命和產(chan) 業(ye) 變革帶來的激烈競爭(zheng) 前所未有，氣候變化、疫情防控等全球性問題對人類社會(hui) 帶來的影響前所未有，共建“一帶一路”國際環境日趨複雜。習(xi) 近平總書(shu) 記強調，要紮牢風險防控網絡，努力實現更高合作水平、更高投入效益、更高供給質量、更高發展韌性，推動共建“一帶一路”高質量發展不斷取得新成效。

　　近年來，隨著中國經濟發展逐步加快，尤其是2013年“一帶一路”倡議提出以來，我國的海外投資規模快速增長，已經成為(wei) 世界第一大對外投資國，我國的海外利益也越來越多。當世界進入百年未有之大變局時，不論是國家還是公民、法人等利益主體(ti) ，都會(hui) 關(guan) 心我國海外利益的維護，而領事與(yu) 外交保護就是十分重要的保護手段。

　　按照國際法規定，國籍國對在外國的本國公民擁有屬人管轄權。因此，國籍國可以對在外國的本國公民進行“領事保護”和“外交保護”。領事保護，是指派遣國的外交、領事機關(guan) 或領事官員，在國際法允許的範圍內(nei) ，在接受國保護派遣國的國家利益、本國公民和法人的合法權益的行為(wei) 。可以看出，領事保護不需要“損害實際發生”，也不以“用盡當地救濟”為(wei) 條件。這種保護屬於(yu) “當地救濟”中的一種方式。它是外交保護的前置常態性、職權性預警和應急保護機製。外交保護，是指一國在它的國民遭受另一國國際不法行為(wei) 的損害，而那些國民的合法權益通過正常途徑不能得到滿足時，有權向其受害的國民提供保護。“損害實際發生”“用盡當地救濟”是外交保護的國際法基本原則。外交保護是領事保護機製用盡後的兜底性保護方式。兩(liang) 種保護機製均是我國維護海外利益的重要手段，我國在兩(liang) 種保護機製的構建方麵已經作出了多年的努力和探索。

　　21世紀以來，中國逐步建立了中央、地方、駐外使領館、企業(ye) 和公民個(ge) 人“五位一體(ti) ”的境外安保工作聯動網絡，形成了立體(ti) 式領事保護機製模式，海外安全應急和保障能力取得了長足進展。2018年3月，外交部結合工作實踐，起草了《中華人民共和國領事保護與(yu) 協助工作條例（草案）》（征求意見稿），並公開征求公眾(zhong) 意見。征求意見稿簡明細致、體(ti) 係完善、責任明確，具有較強的可操作性。從(cong) 法律位階上看，起草中的征求意見稿屬於(yu) 行政法規。在製度初創時期，先製定一部行政法規是符合實際的，也是符合發展規律的。黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 提出，要構建海外利益保護和風險預警防範體(ti) 係，完善領事保護工作機製，維護海外同胞安全和正當權益，保障重大項目和人員機構安全。

　　2011年利比亞(ya) 撤僑(qiao) 行動中，中國首次動用軍(jun) 事力量，僅(jin) 12天就撤離了3萬(wan) 多名我國在利比亞(ya) 的僑(qiao) 民，是一次舉(ju) 世矚目的國家力量展示。2015年3月也門政壇爆發危機，中國在也門的629名僑(qiao) 民受困，麵對美國都無法進行的撤僑(qiao) 行動，中國利用在亞(ya) 丁灣執行任務的軍(jun) 艦安全完成撤僑(qiao) 行動。可見中國已在領事保護領域采取過重大舉(ju) 措，取得了巨大成就。

　　除了多次撤僑(qiao) 行動中我國展現出的強大應急處理能力，我國也已經著手將更多精力放在防護預警機製的建設上，完善我國的海外風險預警體(ti) 係，做到“防患於(yu) 未然”。目前，預警信息溝通平台包括政府和非政府組織之間的信息溝通平台，以及中國政府和外國政府之間的信息溝通平台。中國已經建立了政府和非政府組織之間的信息溝通平台。借助境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會(hui) 議機製，政府和非政府組織之間可以實現信息共享。

　　相對於(yu) 領事保護，外交保護通過將國民“私權利”上的糾紛上升為(wei) 國家與(yu) 國家之間的爭(zheng) 端，為(wei) 海外國民提供“用盡當地救濟”後的保護，是保護我國海外利益的一項重要製度。在有關(guan) 我國海外華人合法權益受損的相關(guan) 案例中，我國都是通過領事保護或協助的形式維護相關(guan) 利益的。而孟晚舟案讓我們(men) 看到了我國政府的外交保護力量，展示了中國強大的外交保護實力。關(guan) 於(yu) 孟晚舟案，中國多次表明嚴(yan) 正立場，美加兩(liang) 國濫用其雙邊引渡條約，對中國公民無理采取強製措施，是對中國公民合法權益的嚴(yan) 重侵犯。同時，敦促美方立即撤銷對孟晚舟的逮捕令，不要發出正式引渡請求，並敦促加方立即釋放孟晚舟，切實保障她的合法、正當權益。這些都是中國政府對公民孟晚舟行使外交保護的方式。最終，在中國政府的外交保護努力之下，2021年9月25日晚，孟晚舟結束了加拿大方麵近3年的非法拘押，乘坐中國政府包機抵達深圳寶安國際機場，順利回到祖國。孟晚舟案是中國外交保護能力建設進程中的裏程碑事件，極大提振了中國人民對黨(dang) 和國家外交保護能力的信心，也向全世界展示了中國政府對本國公民合法利益提供保護的決(jue) 心。孟晚舟案也提醒我們(men) 重新審視外交保護製度建設的重要性，中國的外交保護製度許多方麵仍處於(yu) 起步階段，有著巨大的製度建設潛力。

　　從(cong) 維護海外利益的實際需要看，我國應加強對外交保護國際法規則的研究，積極參加相關(guan) 國際法的製定，及時建立健全我國自己的外交保護製度。我國政府已經為(wei) 此作出十分積極的努力，在聯合國《外交保護條款草案》的立法過程中，我國政府積極參與(yu) ，並闡述了我國的立場和建議。此外，還應完善外交保護的指導性政策。外交保護國內(nei) 立法隻是外交保護實施的一個(ge) 方麵，大量的外交保護行為(wei) 需要用指導性政策去統領。例如，對哪些案例要進行外交保護，應根據國家外交工作的需要來酌定，這就要求製定完善的指導性政策來配套執行。

　　當前，中國正意氣風發向著全麵建成社會(hui) 主義(yi) 現代化強國的第二個(ge) 百年奮鬥目標邁進。在此進程中，中國從(cong) 資本流入國向對外投資國轉變，從(cong) 國際法規則運用者向國際法規則創造者轉變。完善海外利益保護能力的建設，是這一時期的重要課題。黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 提出，加強涉外法治工作，建立涉外工作法務製度，加強國際法研究和運用，提高涉外工作法治化水平。這為(wei) 進一步完善海外利益保護立法提供了指引。中國將堅持在黨(dang) 的領導下，國內(nei) 國際製度環境建設並重，大力推進法治建設，促進共建“一帶一路”，實現中華民族自我成就與(yu) 世界人民共享發展的有機統一。