作者：陳雲(yun) 、曹佳（中國勞動和社會(hui) 保障科學研究院課題組）

　　今年高校畢業(ye) 生將首次突破千萬(wan) 人，就業(ye) 問題成為(wei) 社會(hui) 關(guan) 注的焦點。“靈活就業(ye) ”已連續4年寫(xie) 入政府工作報告，截至2021年底，我國靈活就業(ye) 人員達到2億(yi) 人，與(yu) 近7.5億(yi) 人的總就業(ye) 人口相比，占比超過四分之一。為(wei) 了更好發揮吸納就業(ye) “蓄水池”作用，需要進一步做好靈活就業(ye) 的服務和兜底保障工作。

　　靈活就業(ye) 在我國作為(wei) 一個(ge) 政策概念的使用始於(yu) 上世紀90年代，與(yu) 之相關(guan) 的還有非正規就業(ye) 、彈性就業(ye) 、非標準就業(ye) 等。我國對非正規、非標準化就業(ye) 等統一使用“靈活就業(ye) ”的概念，它既包括正規部門的非全日製、臨(lin) 時性、季節性、彈性工作用工，也包括小微企業(ye) 、家庭企業(ye) 和勞動者個(ge) 體(ti) 等在非正規部門的就業(ye) 。

　　一種特定的勞動力市場形態

　　靈活就業(ye) 本質上是勞動力資源與(yu) 生產(chan) 要素在供需條件約束下形成的一種特定生產(chan) 服務方式和工作形態。雖然作為(wei) 政策概念提出時間較晚，但作為(wei) 一種事實存在卻伴隨著經濟發展的全過程，從(cong) 農(nong) 業(ye) 經濟時代的零工勞動，到工業(ye) 經濟時代的靈活就業(ye) 現象，再到數字經濟時代的新就業(ye) 形態，不同經濟社會(hui) 發展時期有不同的表現。

　　進入本世紀以來，以移動互聯網技術為(wei) 依托的信息流，以快速交通網絡為(wei) 基礎的物質流，以點對點移動支付方式為(wei) 基礎的資金流，以及基於(yu) 自由擇業(ye) 製度的人員流，通過交互平台建立了更加開放共享的資源與(yu) 機會(hui) 配置機製。經濟社會(hui) 發展要素的高度流動性引領了社會(hui) 生產(chan) 和商業(ye) 溝通方式的新變革，改變了企業(ye) 的組織架構、生產(chan) 組織方式，工作的時空邊界不斷被重塑。靈活就業(ye) 概念更為(wei) 泛化，其工作內(nei) 容既延續了短期性、項目性、碎片化、靈活性的傳(chuan) 統特征，又兼具遠程化合作、知識技能應需即時分配的新興(xing) 特征。以新就業(ye) 形態為(wei) 主體(ti) 的靈活就業(ye) ，在就業(ye) 資源機會(hui) 配置機製、生產(chan) 契約關(guan) 係、工作表現形式、價(jia) 值理念和職業(ye) 群體(ti) 構建等方麵都表現出新的特征。

　　總體(ti) 上看，靈活就業(ye) 作為(wei) 一種特定且不斷發展的勞動力市場形態，內(nei) 嵌在整個(ge) 經濟和市場體(ti) 係內(nei) ，成為(wei) 不可或缺的有機構成部分，發揮著重要作用。同時，靈活就業(ye) 的發展也麵臨(lin) 許多挑戰，隨著經濟社會(hui) 進入新的發展階段，需要在新的條件下實現更加有序、更可持續、更高質量的發展。

　　各國靈活就業(ye) 規模不斷擴大

　　在國際上，靈活就業(ye) 目前尚沒有明確統一的概念和共同的可操作性政策定義(yi) ，各國在接受國際勞工有關(guan) 非正規就業(ye) 、非標準就業(ye) 等定義(yi) 基礎上，使用不同的名稱和統計標準，涵蓋的就業(ye) 群體(ti) 也不完全相同，各方關(guan) 注的重點群體(ti) 和政策傾(qing) 向也各異。但總體(ti) 來看，靈活就業(ye) 規模不斷擴大，具體(ti) 就業(ye) 形式更加多元，涉及領域更加寬泛，各國促進靈活就業(ye) 發展、加強靈活就業(ye) 者勞動權益保障的趨勢明顯。根據牛津大學在線零工經濟指數，與(yu) 2016年相比，2021年同期全球互聯網零工經濟規模增長近75%。

　　隨著靈活就業(ye) 人員的增加，世界各國都很重視對靈活就業(ye) 人員的支持和保護，特別是在疫情期間出台了一係列政策措施。歐盟成員國分別推出有針對性的“短時工作計劃”“部分失業(ye) 計劃”“工作保留計劃”“臨(lin) 時失業(ye) 計劃”等，為(wei) 靈活就業(ye) 人員提供補貼和失業(ye) 保障。美國“疫情失業(ye) 援助”等計劃將失業(ye) 金受益範圍擴大，覆蓋自雇人員、獨立承包人、就業(ye) 不足人員等，允許自雇人員延期繳納社保稅。加拿大通過“工作共享計劃”，為(wei) 自願減少工時、共享工作機會(hui) 的雇員提供補助，對收入下降較多的自雇人員給予一定資金的“複蘇補貼”等。

　　我國靈活就業(ye) 人員達2億(yi) 人

　　在我國，靈活就業(ye) 伴隨著市場經濟體(ti) 製的建立與(yu) 完善、經濟結構調整和業(ye) 態發展、科學技術升級換代而不斷發展。改革開放後，我國實行“三結合”的就業(ye) 方針（即勞動部門介紹就業(ye) 、勞動者自願組織起來就業(ye) 和自謀職業(ye) 相結合），出現了個(ge) 體(ti) 勞動者，以返城知識青年、進城農(nong) 民工、企業(ye) 優(you) 化增效減員人員、城鎮失業(ye) 青年等為(wei) 主體(ti) 的靈活就業(ye) 群體(ti) 逐步擴大。上世紀八九十年代，為(wei) 解決(jue) 國企改革深化出現大批下崗工人和大規模進城務工農(nong) 村轉移勞動力就業(ye) 問題，從(cong) 引導勞動者轉變就業(ye) 觀念、擴大就業(ye) 和再就業(ye) 門路的角度，我國提出鼓勵和支持以靈活多樣的形式實現就業(ye) 。

　　進入本世紀以來，隨著互聯網技術的發展和普遍應用，特別是大量數字化平台出現，臨(lin) 時性、彈性、平台型、創業(ye) 型等各種靈活就業(ye) 形式迅速興(xing) 起，外賣騎手、網約車司機、網絡直播等應運而生。靈活就業(ye) 形態種類日趨多樣，覆蓋的行業(ye) 和群體(ti) 不斷擴大，從(cong) 業(ye) 人員規模迅速擴張，成為(wei) 社會(hui) 就業(ye) 重要的有機組成部分。人社部數據顯示，目前全國靈活就業(ye) 人員規模達到2億(yi) 人，占總人口數量近七分之一。

　　青年和大齡勞動者是主體(ti)

　　課題組調查了解到，新就業(ye) 形態就業(ye) 群體(ti) 差異較大，青年勞動者和大齡勞動者是主體(ti) 。具體(ti) 來說，主要有兩(liang) 類。

　　一類是被動型靈活就業(ye) 者，大多是低齡的“兩(liang) 後生”（初、高中畢業(ye) 後未繼續升學的學生）或“40後”“50後”大齡勞動者，其就業(ye) 不穩定，就業(ye) 質量不高，主要從(cong) 事手工加工、簡單服務、工地建築等工作。根據中國人民大學《中國靈活用工發展報告（2022）》測算，我國建築業(ye) 約有76.6%為(wei) 靈活就業(ye) 人員，交通、物流、郵政業(ye) 的靈活就業(ye) 人員占比達46.4%。

　　另一類是主動型靈活就業(ye) 者，以年輕、高學曆和技能勞動者為(wei) 主，其就業(ye) 機會(hui) 主要依靠以移動互聯網技術為(wei) 基礎形成的網絡配置機製，就業(ye) 觀念和從(cong) 業(ye) 動因更多從(cong) 自身誌趣和職業(ye) 發展出發，工作方式和職業(ye) 狀態多突破工廠式生產(chan) 和傳(chuan) 統靈活就業(ye) 的時空限製。這類人群根據需要隨時隨地即可工作，大多以自營創業(ye) 、自由職業(ye) 和兼職等形式出現，其從(cong) 業(ye) 的領域主要在電子商務、文化設計、藝術娛樂(le) 、遠程教育輔導以及其他個(ge) 體(ti) 性消費服務業(ye) 等。

　　平台經濟成重要載體(ti)

　　當前，我國靈活就業(ye) 發展主要有以下幾方麵特點。

　　一是靈活就業(ye) 市場結構多維化。靈活就業(ye) 的工作內(nei) 容、工作崗位、工作形式、雇用形式靈活多變，工作層次涵蓋高中低端，新職業(ye) 不斷湧現。從(cong) 過去集中在低端、簡單的勞動用工領域，已覆蓋各個(ge) 層次和方麵：既包括從(cong) 事臨(lin) 時工、季節工等勞務活動，從(cong) 事建築、裝修、保潔、飲食攤點、家政服務及其他服務性職業(ye) ，也有通過自身知識或技能從(cong) 事各類自由職業(ye) ，通過各類創業(ye) 創新平台實現眾(zhong) 包就業(ye) 、網店就業(ye) 、創業(ye) 就業(ye) 等。特別是數字技術的普遍使用，催生了大量吸納靈活就業(ye) 的新職業(ye) 。

　　二是平台用工規模化。平台經濟是靈活就業(ye) 發展過程中出現的重要經濟載體(ti) ，平台吸附的靈活就業(ye) 人員數量遠遠超過傳(chuan) 統企業(ye) 雇用規模。國家信息中心發布的《中國共享經濟發展報告（2021）》顯示，共享經濟參與(yu) 者約為(wei) 8.3億(yi) 人，其中服務提供者約為(wei) 8400萬(wan) 人，同比增長約7.7%；平台企業(ye) 員工數約631萬(wan) 人，同比增長約1.3%。

　　三是關(guan) 係主體(ti) 多元化，勞動契約形式多樣化。隨著平台組織、共享經濟等新經濟模式興(xing) 起，平台、平台合作夥(huo) 伴（承攬商、加盟商）、商家、中介機構、勞動者、消費者之間形成了一個(ge) 相互聯係、緊密協作但權責義(yi) 務更加分散的網絡化關(guan) 係。與(yu) 傳(chuan) 統的、線性的雇用勞動關(guan) 係比較，新就業(ye) 形態的靈活就業(ye) 在生產(chan) 關(guan) 係上具有明顯的社會(hui) 網絡“弱關(guan) 係化”特征，其形成的工作關(guan) 係具有多元主體(ti) 性和更加靈活多樣的勞動契約形態。

　　四是從(cong) 業(ye) 者“全職化”趨勢明顯。當前靈活就業(ye) 的一個(ge) 明顯特征即從(cong) 業(ye) 者不再以“兼職”滿足生存需要為(wei) 主，而更多將“零工工作”作為(wei) “全職工作”。

　　就業(ye) 質量和權益保護待完善

　　在靈活就業(ye) 規模不斷擴大、領域不斷拓展、業(ye) 態不斷豐(feng) 富的同時，靈活就業(ye) 發展存在的問題也日益凸顯。

　　一是勞動者就業(ye) 可持續性和職業(ye) 發展性不強。靈活就業(ye) 的最大優(you) 點是靈活，其相應的主要弊端就是工作的不確定、不穩定，導致從(cong) 業(ye) 者發展性技能收獲不足、職業(ye) 發展持續性差，甚至有輿論將平台就業(ye) 從(cong) 業(ye) 者看作是從(cong) 產(chan) 業(ye) 工人轉變為(wei) 平台經濟的“不穩定生產(chan) 者”。

　　二是平台靈活就業(ye) 的相關(guan) 社會(hui) 關(guan) 係法律權責不清楚。平台靈活就業(ye) 利益主體(ti) 構成複雜，甚至分布在不同的國家和地區，平台、從(cong) 業(ye) 者和服務對象是基於(yu) 網絡存在的“陌生人社會(hui) ”，責權關(guan) 係確定困難。同時，由於(yu) 平台經濟的特殊性，一些大型平台容易形成壟斷性經營，通過遊戲規則和程序製定、信息控製等，在平台與(yu) 從(cong) 業(ye) 者之間、平台與(yu) 政府部門之間造成信息不對稱和關(guan) 係不平衡，形成不公平的權利和義(yi) 務分配關(guan) 係，可能損害從(cong) 業(ye) 者利益。

　　三是部分從(cong) 業(ye) 人員就業(ye) 質量和勞動權益保障亟需改善。靈活就業(ye) 者工作時間普遍較長，勞動強度較大，工資收入差距大。由於(yu) 工作和收入不穩定，缺乏對長期職業(ye) 生涯的理性安排，參加社會(hui) 保障的意願和能力不足。當前社會(hui) 保險體(ti) 係主要是參照正規就業(ye) 設計，靈活就業(ye) 人員隻能以個(ge) 人身份參加社保，養(yang) 老保險個(ge) 人承擔更高的繳費比例。靈活就業(ye) 從(cong) 業(ye) 者失業(ye) 很難被認定，工傷(shang) 保險麵臨(lin) 繳費主體(ti) 、費用分擔機製、取證認定等難題。短期內(nei) ，個(ge) 人可能麵臨(lin) 經濟下行和職業(ye) 自身帶來的風險；長期看，保障機製不健全也會(hui) 增加整個(ge) 社會(hui) 的運行風險。由於(yu) 缺乏明確的勞動關(guan) 係規範和組織保障，勞動者工作時間、報酬、社會(hui) 保障等麵臨(lin) 挑戰。

　　四是公共政策和服務存在短板，多元主體(ti) 協同治理機製有待完善。由於(yu) 靈活就業(ye) 概念和範圍並沒有形成統一規範的認定標準，對應的統計指標體(ti) 係尚不健全，統計監測手段也不完善，加之從(cong) 業(ye) 人員流動性強、就業(ye) 形勢複雜，現有政策和服務存在針對性不強、責任不清、力度不夠、可及性低等不足，服務和政策落實存在困難。隨著靈活就業(ye) 向不同領域擴展以及平台型就業(ye) 涉及的行業(ye) 越來越多，亟需政府各部門之間完善協同治理機製，增強政策協調性。

　　健全政策和服務支持

　　堅持以創造和穩定就業(ye) 機會(hui) 、提升就業(ye) 能力和就業(ye) 質量、促進靈活就業(ye) 更加有序、更可持續、更高質量發展為(wei) 著力點，進一步加強對靈活就業(ye) 的政策和服務支持。

　　第一，進一步深化市場化改革，保持宏觀經濟穩定發展，最大限度為(wei) 靈活就業(ye) 開發就業(ye) 資源和機會(hui) 。加快構建全國統一開放大市場，在“放管服”改革中規範市場競爭(zheng) 和市場秩序，促進各類要素有序高效流通匹配，破除或降低各種行業(ye) 和職業(ye) 進入門檻；加大宏觀政策經濟調節力度，穩定經濟發展基本麵，特別是加強對中小微企業(ye) 和個(ge) 體(ti) 戶、自營業(ye) 者的財政金融支持；持續深入推進大眾(zhong) 創業(ye) 萬(wan) 眾(zhong) 創新；引導各類平台企業(ye) 建立可持續的經營和盈利模式，實現數字領域新業(ye) 態可持續發展，為(wei) 靈活就業(ye) 勞動者提供更加穩定的就業(ye) 資源和機會(hui) 。

　　第二，完善相關(guan) 社會(hui) 政策製度，維護勞動者基本權益保障，提升勞動者可持續就業(ye) 能力。研究適應靈活就業(ye) 人員不同特點的多元化社會(hui) 保險辦法，建立以勞動者收入狀況為(wei) 基礎的社會(hui) 保險政策，研究以個(ge) 人身份跨戶籍所在地參加職工養(yang) 老保險以及失業(ye) 保險辦法；加強對新就業(ye) 形態的勞動關(guan) 係、勞動基準等問題研究，完善勞動爭(zheng) 議處理方法；探索建立勞動者職業(ye) 技能培訓賬戶，大力加強職業(ye) 技能培訓，提高其依靠職業(ye) 能力而不是固定崗位獲得就業(ye) 穩定性和職業(ye) 可發展性。

　　第三，加強政策統籌協調，提升多元主體(ti) 協同治理能力。統一規劃政策製度頂層設計，增強政策的係統性協調性，提升協同治理能力；確定平台法律定位和各方責權利關(guan) 係，研究製定包括勞動關(guan) 係在內(nei) 的不同類別法律關(guan) 係界定標準和認定範圍；對不同領域、不同類型平台企業(ye) 采取有針對性的監管模式，界定不同監管部門和平台職責邊界；加強政府管理和行業(ye) 規範，建立政府管理、行業(ye) 自律、社會(hui) 參與(yu) 的協同治理機製。

　　第四，分類施策，進一步健全對各類靈活就業(ye) 形態的政策支持和服務舉(ju) 措。強化促進靈活就業(ye) 扶持政策，培訓補貼、社保補貼等要覆蓋和適用新形態就業(ye) 創業(ye) 人員；平衡好普惠型和特惠型政策，針對不同靈活就業(ye) 群體(ti) 的共性問題要有統一政策規範，對不同類型的靈活就業(ye) 群體(ti) 要有區別性界定，在政策支持、職業(ye) 培訓、就業(ye) 服務、發展渠道等方麵靶向處理；探索利用大數據技術對靈活就業(ye) 進行統計和監測，完善全方位公共就業(ye) 服務體(ti) 係，加快推進“數字就業(ye) ”建設。