作者：楊羊、張學良（分別係上海財經大學長三角與(yu) 長江經濟帶發展研究院助理研究員、教授）

　　當前，我國經濟麵臨(lin) “需求收縮、供給衝(chong) 擊、預期減弱”三重壓力，外部發展環境日趨複雜嚴(yan) 峻，社會(hui) 各界都十分關(guan) 注未來如何優(you) 化城鎮化空間布局選擇，以進一步挖掘內(nei) 循環增長潛力。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確表示，縣城是我國城鎮體(ti) 係的重要組成部分，對建設統一的國內(nei) 大市場、構建新型工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係具有重要意義(yi) 。《意見》還提出，要堅持以人為(wei) 核心推進新型城鎮化，尊重縣城發展規律，因地製宜補齊縣城短板弱項，為(wei) 實施擴大內(nei) 需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉(xiang) 村振興(xing) 提供了有力支撐。

　　縣城是城鎮化建設的重要空間載體(ti)

　　縣城是我國城鎮化發展的中堅力量，是城鎮化體(ti) 係的重要組成部分。習(xi) 近平總書(shu) 記多次強調，“縣一級處在承上啟下的關(guan) 鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎”“眼睛不要隻盯在大城市，中國更宜多發展中小城市及城鎮”。一方麵，我國已進入城鎮化中後期發展階段，推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設具有堅實基礎。截至2021年底，我國1472個(ge) 縣的縣城常住人口高達1.6億(yi) ，394個(ge) 縣級市的城區常住人口高達0.9億(yi) ，兩(liang) 者共占全國城鎮常住人口的近30%。另一方麵，“城市病”製約著大城市進一步擴張，推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設有利於(yu) 完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。此外，縣城是城鄉(xiang) 社會(hui) 經濟聯係的關(guan) 鍵樞紐，其高質量發展能夠有效推動城市資金、技術、人才、產(chan) 業(ye) 向農(nong) 村地區轉移，推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設有利於(yu) 加快農(nong) 村地區一二三產(chan) 業(ye) 融合發展，提升農(nong) 村地區收入水平，推進城鄉(xiang) 協調發展和人民共同富裕，助力發展成果普惠共享。

　　推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設需堅持因地製宜

　　我國區縣數量眾(zhong) 多、類型豐(feng) 富，所處發展階段不同，經濟發展水平也有較大差異，推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設需要“因地製宜”，結合縣城交通區位、人口集聚、產(chan) 業(ye) 發展等各方麵條件，充分發揮縣城經濟比較優(you) 勢。

　　毗鄰大城市的縣城需不斷優(you) 化營商環境，積極承接大城市功能疏解，共同發展“都市區經濟”“都市圈經濟”，實現“1+1>2”的要素整合效應。諸多毗鄰中心城市的縣城積極承接中心城市的功能溢出，成為(wei) 中心城市的“功能區”，並在城鎮化空間形態上與(yu) 中心城市組成了都市區、都市圈。比如上海大都市圈的浙江省嘉興(xing) 市的嘉善縣，很早就創造了與(yu) 上海的“13579”獨特現象：10％的嘉善人在上海學習(xi) 、工作、生活，30％以上的工業(ye) 品為(wei) 上海產(chan) 業(ye) 配套或通過上海進入其他地區，50％的農(nong) 產(chan) 品銷往上海，70％的遊客來自上海，90％的外資、縣外內(nei) 資與(yu) 上海相關(guan) 。此類縣城的未來發展需協同拉長大城市長板，補齊大城市短板，著力優(you) 化營商環境、居住環境，強化與(yu) 中心城市的交通連接水平，充分利用其龐大的技術能力、開放平台、市場資源，通過區域合作的方式加強地區間的橫向關(guan) 聯。同時，進一步推動中心城市功能疏解，以規劃放權給予周邊縣城更多發展機會(hui) ，通過“功能—產(chan) 業(ye) —交通—公共服務—生態”五位一體(ti) 空間發展戰略，推動中心城市周邊縣城融入都市區、都市圈發展。

　　人口收縮型縣城需謹慎製定適應性、約束性、精明型發展規劃，重點盤活存量資源，避免增量資源盲目投入。過去一段時間，我國經曆了人類曆史上罕見的快速城鎮化進程，取得了顯著成就，但也麵臨(lin) 一些突出問題。基於(yu) “為(wei) 增長而規劃”的建設邏輯，一些縣城違背經濟發展規律，在人口吸引力不足的情況下盲目擴張、無效投資，造成大量土地閑置和資源空間錯配，個(ge) 別縣城甚至出現“空城”。根據第七次人口普查與(yu) 第六次人口普查數據，剔除行政區劃調整的樣本後，全國1628個(ge) 縣域中有1108個(ge) 存在人口流失現象。加之全國範圍人口老齡化、人口增長緩慢，縣城人口減少造成經濟增長動力不足的問題不容忽視。但針對這一類縣域的發展，仍需審慎對待。一方麵，縣域流失的人口大多為(wei) 農(nong) 村轉移人口，即由快速城鎮化進程帶來的農(nong) 村人口流失現象，而多數縣域中心鎮、城關(guan) 鎮人口並未發生明顯流失，因此這類縣域並不能稱為(wei) 嚴(yan) 格意義(yi) 上的人口收縮型縣域。另一方麵，縣域流失農(nong) 村人口在一定程度上提升了農(nong) 村生產(chan) 資料的人均占有水平，有利於(yu) 農(nong) 業(ye) 規模化經營，且這部分群體(ti) 在外地的財富積累也為(wei) 後續可能的返鄉(xiang) 創業(ye) 發展積累了資本。縣城未來發展亟須利用大數據手段科學預測人口發展動態，實現資源按需投入，避免陷入土地城鎮化快於(yu) 人口城鎮化的土地財政發展模式，通過控增量、挖存量，集約高效利用土地，實現空間布局優(you) 化、結構功能調整升級，並更加注重縣城空間結構優(you) 化和品質提升。

　　推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設需堅持統籌協調

　　在國內(nei) 大循環和全國統一大市場建設背景下，打通“區塊”“省域”“城市”和“城鄉(xiang) ”等不同區域空間尺度之間的經濟循環，需要充分認識省際毗鄰縣城城鎮化發展的重要作用和未來方向。

　　省際毗鄰縣城的發展是當前統籌協調發展的重點和難點。根據統計，中國陸路邊界線共有66條，長度約為(wei) 5.2萬(wan) 公裏，在這些邊界區域裏分布著849個(ge) 縣（縣級市），占全國縣（縣級市）數量的比重超過三分之一，總麵積約占國土麵積的六分之一，超過一半的國家扶貧工作重點縣分布在此。省際邊界縣域通常位於(yu) 各級經濟圈的交匯地和空白處，交通條件差，信息相對閉塞，距省會(hui) 城市遠，存在地方保護主義(yi) ，通常屬於(yu) “三不管”地帶。這些因素長期存在，導致省際毗鄰縣城與(yu) 其他地區的經濟發展差距越來越大，甚至超過沿海與(yu) 內(nei) 地、東(dong) 中西地區以及城鄉(xiang) 之間的差距。省際毗鄰縣域的城鎮化發展不僅(jin) 關(guan) 乎區域協調發展戰略的落實，同時也是鞏固脫貧成果，實現共同富裕的戰略要求。

　　省際毗鄰縣城的發展要在建立跨省合作區上尋找突破。從(cong) 目前區域合作的新動向上看，長三角一體(ti) 化、京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、成渝雙城經濟圈建設等區域發展重大國家戰略已日趨成熟，為(wei) 構建小尺度、跨區域、相對精準的省際毗鄰合作奠定了基礎，也為(wei) 省際邊界縣城深度融入國內(nei) 循環，挖掘增長動能指明了重要方向。當前，晉陝冀黃河金三角承接產(chan) 業(ye) 轉移示範區、長三角生態綠色一體(ti) 化發展示範區的建設方興(xing) 未艾。未來可借鑒長三角生態綠色一體(ti) 化發展示範區建設經驗，在省際毗鄰區域特別是東(dong) 部、中部、西部兩(liang) 兩(liang) 交界，南方、北方相連的區域，選擇一批具有良好區位和產(chan) 業(ye) 優(you) 勢的縣城布局一批示範區、試驗區、先行區，開展經濟區與(yu) 行政區適度分離改革試驗，在行政邊界不變的情況下通過經濟邊界合作推動區域協調發展，為(wei) 推動跨省域一體(ti) 化發展探索新路徑。

　　堅持高水平開放、高質量發展、高品質生活、高效能治理的理念

　　《意見》提出，要選擇一批條件好的縣城作為(wei) 示範地區重點發展。據此，可按高水平開放、高質量發展、高品質生活、高效能治理的“四高”理念打造一批縣城城鎮化發展新典範。

　　高水平開放是推進縣城城鎮化發展的核心路徑。在構建新發展格局的背景下，縣城高水平開放既強調對外開放，也須加強對內(nei) 開放，統籌國內(nei) 國際兩(liang) 個(ge) 大局。堅持采取“兩(liang) 條腿走路”的策略，依托區域合作和協調發展實現內(nei) 循環，同時通過“走出去”和“引進來”進一步擴大縣城外循環發展的廣度和深度。一方麵，推動縣城不斷探索和完善“蛙跳式”、新型“飛地經濟”、“托管式”等合作模式，構建縣城融入國內(nei) 大循環發展的製度優(you) 勢。另一方麵，不斷打造法治化、便利化的縣城營商環境，在引進更多高質量國內(nei) 外企業(ye) 入駐的同時，鼓勵企業(ye) 走出去投資，構建縣城融入區域聯動發展的微觀機製。縣城在高水平開放中要特別注意融入所在區域發展，善於(yu) 發現並貢獻所在縣域的長板，同時，科學甄別並補齊縣域所在區域的共同短板，在國內(nei) 大循環中力爭(zheng) 成為(wei) 發展的節點與(yu) 樞紐。

　　高質量發展是推進縣城城鎮化發展的主要目的。高質量發展強調發展的可持續性，即經濟增長方式從(cong) 規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長。在生態保護的前提下，縣城經濟社會(hui) 發展要從(cong) “有沒有”“有多少”轉向“好不好”“優(you) 不優(you) ”。一方麵，加快編製縣城“產(chan) 業(ye) 鏈基礎資源圖”“產(chan) 業(ye) 鏈斷鏈風險圖”和“合作清單”“建議清單”“揭榜清單”，力爭(zheng) 摸清縣城產(chan) 業(ye) 發展底數，厘清產(chan) 業(ye) 高質量發展脈絡，為(wei) 把握產(chan) 業(ye) 重點發展方向、精準化提質增效打好基礎。另一方麵，加快推動縣城構建產(chan) 學研政協同創新體(ti) 係，努力實現跨區域省屬高校、市級以上研發平台、科研院所等在重大科研基礎設施、大型科研儀(yi) 器、科技文獻和數據等資源上對縣城開放共享，構建“總部在中心城市，製造在縣城；研發在中心城市，轉化在縣城”的跨區域產(chan) 業(ye) 協作體(ti) 係。

　　高品質生活成為(wei) 推進縣城城鎮化發展的價(jia) 值取向。縣城發展要堅持以人民為(wei) 中心，聚焦民眾(zhong) 關(guan) 心的醫療、教育、養(yang) 老、托育等痛點，不斷完善公共服務體(ti) 係，提升人民群眾(zhong) 的獲得感、幸福感、滿意度。將關(guan) 乎百姓福祉的生態環境、公共服務等上升到與(yu) 經濟增長同等的高度，轉變過去由產(chan) 業(ye) 發展吸引人才，再打造高品質生活的發展思路，探索以完善基礎公共服務、優(you) 化人居環境吸引人才再引領高質量發展的縣城發展新路徑。一方麵，深化縣域教育領域綜合改革，在縣城建設基礎教育示範園區，發展一批縣域產(chan) 業(ye) 轉型升級需要的獨立學院，推進產(chan) 教融合、校企合作。另一方麵，深化醫療保障製度改革，加強縣城與(yu) 所在地級市、周邊中心城市三甲醫院的線上合作，構建“互聯網+醫療健康”新模式，以完善的公共服務體(ti) 係提升縣城品質。

　　高效能治理是推進縣城城鎮化發展的必然要求。高效能治理強調以完善的體(ti) 製機製展現現代治理能力、以數字化手段顯示強大治理活力、以基層高效治理產(chan) 生積極效應、以跨區聯動構建新型治理模式，縣城要創新性地探索形成以城鎮國有公共政策導向型企業(ye) 為(wei) 主體(ti) 的社會(hui) 治理新模式，推進公共服務領域的漸進式市場化進程，開啟城鄉(xiang) 融合發展和現代化建設新局麵。一方麵，充分發揮大數據平台在現代化治理中的關(guan) 鍵作用，打造“縣城治理智慧大腦”，推行縣城運行“一網統管”和政務服務“一網通辦”。另一方麵，創新“市場+政府”治理模式，推動縣城與(yu) 大型治理公司合作，布局物業(ye) 管理服務走進基層，在縣城市容市貌輔助管理、保潔監管、五小行業(ye) 監管、治安輔助管理等日常服務方麵探索市場化新型社會(hui) 治理模式。