公眾(zhong) 是國家文化公園建設的參與(yu) 者和受益者，構建完善的公眾(zhong) 參與(yu) 機製有助於(yu) 實現國家文化公園“共建共享共贏”的發展目標。國外國家公園經過上百年建設，其公眾(zhong) 參與(yu) 模式日益完善，形成了以美國為(wei) 代表的誌願者服務模式，以澳大利亞(ya) 為(wei) 代表的社區共管模式，以英國為(wei) 代表的合作夥(huo) 伴模式，以日本為(wei) 代表的旅遊影響修複模式。各國相對成熟的公眾(zhong) 參與(yu) 模式可以為(wei) 我國國家文化公園建設提供寶貴的經驗借鑒。

　　一、美國：誌願者服務模式

　　誌願者服務是美國國家公園管理的重要特征，也是公眾(zhong) 參與(yu) 的最有效方式之一。從(cong) 1872年黃石國家公園建立，到1916年美國國家公園管理局建立，誌願者在美國國家公園建設中一直發揮著積極作用。1970年，美國國會(hui) 頒布了《1969公園誌願者法》（Volunteers in the Parks Act of 1969），授權內(nei) 政部開展“公園誌願者計劃”。至此，美國國家公園誌願者與(yu) 國家公園由非正式合作關(guan) 係轉變為(wei) 正式的合作關(guan) 係。經過幾十年的發展，美國國家公園已形成了非常成熟、完善的誌願者服務體(ti) 係，有近14萬(wan) 名誌願者參與(yu) 國家公園的管理與(yu) 服務，誌願時長每年超500萬(wan) 小時。

　　（一）完善的法律法規是國家公園誌願者服務模式建立的重要保障

　　《1969公園誌願者法》明確了誌願者服務機構、活動內(nei) 容、誌願者身份和權利保障、資金來源等，從(cong) 法律角度保障了誌願者服務有法可循。1991年，美國國會(hui) 通過了《部門撥款條例草案》（The Departmental Appropriations Bill），允許永久性使用誌願者資金以用於(yu) 支付內(nei) 政部各部門的誌願者服務。2005年，國家公園管理局發布了第7號局長令（Director's Order 7）和7號誌願者服務參考手冊(ce) （Reference Manual 7），並多次修訂，為(wei) 國家文化公園執行“公園誌願者計劃”提供了方向指引，並係統規定了誌願活動的管理、資金、誌願者資格、招聘、培訓、表彰、獎勵、終止等內(nei) 容，為(wei) 國家公園誌願者的組織和管理提供了完善的保障。

　　（二）多元參與(yu) 主體(ti) 是國家公園誌願者服務推進的重要基礎

　　誌願者服務體(ti) 係是美國國家公園充分利用民間力量，調動多方積極性，最大程度吸引公眾(zhong) 參與(yu) 的有效方式。國家公園誌願者根據參與(yu) 身份的不同分為(wei) 9類：兒(er) 童、青年和家庭誌願者；學習(xi) 類誌願者；實習(xi) 類誌願者；合作協會(hui) 員工；合作夥(huo) 伴組織；國家公園雇員；國家公園雇員家庭成員；外國公民；國際公園誌願者。同時，誌願服務分為(wei) 全職、臨(lin) 時、虛擬、特殊才能誌願服務等多種類型。美國還設置了多層級的誌願崗位，既為(wei) 大眾(zhong) 提供廣泛的誌願服務崗位，也為(wei) 有特長的專(zhuan) 家提供專(zhuan) 門的誌願崗位，如為(wei) 醫學類專(zhuan) 家提供醫療救護崗位等。

　　（三）多部門合作是國家公園誌願活動拓展並豐(feng) 富的重要路徑

　　國家公園管理局與(yu) 相關(guan) 部門、機構合作，拓展國家公園誌願活動的類別和內(nei) 容，豐(feng) 富誌願活動形式，增進誌願者的參與(yu) 深度。國家公園管理局與(yu) 美國童子軍(jun) 及青年保護團等機構合作，推出青年誌願者項目，通過參與(yu) 護林工作、開展徒步旅行、擔任解說導遊等項目，加深青少年對自然、文化和曆史資源的認知。國家公園管理局與(yu) 環保組織、高校、非營利組織等合作，推動“合作誌願者計劃”。如國家公園誌願者計劃和社區誌願者大使計劃合作推出的“社區誌願者大使計劃”，是一項為(wei) 期50周的帶薪實習(xi) ，具有不同專(zhuan) 業(ye) 背景的年輕人被安置在全國各地的國家公園提供服務，通過個(ge) 人的積極參與(yu) 將誌願服務與(yu) 社會(hui) 服務緊密聯係。

　　二、澳大利亞(ya) ：社區共管模式

　　澳大利亞(ya) 國家公園在管理中更強調原住民參與(yu) 國家公園管理的權利，提出了“社區共管”的原住民參與(yu) 管理模式。

　　（一）平衡原住民權利和義(yi) 務關(guan) 係的“社區共管”模式

　　“社區共管”是指國家公園中的原住民與(yu) 國家公園管理局依照相關(guan) 法律法規，對國家公園內(nei) 的相關(guan) 事務進行協商管理。最具代表性的是烏(wu) 魯魯·卡塔丘塔國家公園模式，國家公園的所有權歸原住民所有，但原住民須將土地租給政府以便將其作為(wei) 國家公園進行管理。公園管理局建立以原住民為(wei) 主的管理委員會(hui) ，聘用原住民並提供就業(ye) 機會(hui) ，另建立原住民學員培訓製度，原住民完成培訓並獲得培訓證書(shu) 後持證上崗，以此推動原住民參與(yu) 國家公園事務的決(jue) 策和管理。公園內(nei) 的特許經營向原住民傾(qing) 斜，原住民擁有優(you) 先成為(wei) 受許人並開展經營的權利。

　　（二）“土著保護區”管理模式

　　隨著社區共管理念的演進，出現了一種更為(wei) 民主也更加尊重原住民意願的新管理模式——“土著保護區”。在土著保護區內(nei) ，原住民不僅(jin) 擁有土地產(chan) 權，而且可以決(jue) 定政府參與(yu) 管理的程度以及旅遊發展的程度。與(yu) 傳(chuan) 統社區共管模式相比，原住民的土地依然自有，原住民和管理局共同決(jue) 定國家公園內(nei) 遺產(chan) 資源的保護和利用。土著保護區的提出，強化了原住民與(yu) 國家公園地方文化的傳(chuan) 承聯結，使國家公園的管理更加尊重人與(yu) 自然的協調關(guan) 係。

　　三、英國：合作夥(huo) 伴模式

　　注重公眾(zhong) 參與(yu) 是英國國家公園建設的重要理念，“合作夥(huo) 伴（Partnership）”是公眾(zhong) 參與(yu) 國家公園事務的一種重要方式，它強調以合作為(wei) 前提的利益共享和風險共擔。

　　（一）統一連續的法律法規保障

　　公眾(zhong) 參與(yu) 英國國家公園的相關(guan) 事務受到多項法律法規的保護。英國實行土地私有製，為(wei) 保障民眾(zhong) 的鄉(xiang) 村遊憩需求，1949年英國議會(hui) 通過了《國家公園與(yu) 鄉(xiang) 村進入法》（National Parks and Access to the Countryside Act），首次從(cong) 立法上將民眾(zhong) 進入國家公園等鄉(xiang) 村環境休閑娛樂(le) 的權利納入法律。1968年的《城鎮和鄉(xiang) 村規劃法》（The Town and Country Planning Act）和1972年的《地方政府法》（Local Government Act）都將公眾(zhong) 參與(yu) 國家公園規劃納入法律要求。1995年的《環境法案》（Environment Act）規定，國家公園管理局在製定管理計劃書(shu) 時應充分考慮當地社區的參與(yu) 。2011年，《地方主義(yi) 法案》（Localism Act）引入“鄰裏計劃”，提出重視合作夥(huo) 伴，尤其是社區居民的參與(yu) ，將土地利用規劃由過去單一的政府決(jue) 定轉變為(wei) 由政府和社區居民共同決(jue) 定，其中涉及國家公園土地利用的，需要得到多數公民投票同意，土地利用規劃才能被通過。此後，英國15個(ge) 國家公園均成立了合作夥(huo) 伴組織，有6個(ge) 國家公園用“合作夥(huo) 伴規劃”替代原來的“管理規劃”。作為(wei) 從(cong) 城市治理領域衍生而來的公眾(zhong) 參與(yu) 方式，“合作夥(huo) 伴”模式將國家公園範圍內(nei) 的各方發展訴求進行統一協調、統籌管理和相互製衡，提高了資源配置效率，並踐行了全民共享共治的共同體(ti) 理念。

　　（二）落實到位的社區增權實踐

　　“合作夥(huo) 伴”這一公眾(zhong) 參與(yu) 形式落實於(yu) 英國國家公園建設的方方麵麵。在土地管理方麵，國家公園管理局與(yu) 土地所有者簽訂公眾(zhong) 進入協議，向遊客提供封閉或限製地區的信息以及遊憩活動所必需的空間場地和相關(guan) 設施。在社區參與(yu) 方麵，國家公園管理局一方麵直接向居民提供園區內(nei) 的工作機會(hui) ，如雇傭(yong) 、向遊客銷售食品及手工藝品等，並為(wei) 在國家公園內(nei) 工作的人提供經濟適用房；另一方麵鼓勵地方成立社區旅遊組織，通過發展商業(ye) 以增加就業(ye) 機會(hui) 。在自然保護方麵，自然的聲音、森林信托、野生生物信托基金和皇家鳥類保護協會(hui) 等相關(guan) 機構為(wei) 國家公園資源的保護提供支持。在商業(ye) 發展方麵，增強國民旅遊體(ti) 驗的項目得到廣泛資助，如2019年，發現英國基金會(hui) 資助了“在英國的國家公園裏創造美好的回憶”項目，其中涉及9個(ge) 英國國家公園提供的72個(ge) 可預訂的成套旅遊體(ti) 驗項目。

　　四、日本：旅遊影響修複模式

　　日本的國家公園主要為(wei) 公眾(zhong) 提供遊憩教育功能，隨著旅遊利用與(yu) 環境保護矛盾的日益凸顯，民眾(zhong) 對修複旅遊負麵影響的呼聲漸高，國家公園管理局試圖通過引入公眾(zhong) 參與(yu) 的方式，緩解因旅遊產(chan) 業(ye) 發展而引起的資源過度利用等問題。

　　（一）法律保障下的旅遊影響修複

　　“國民信托運動”是一項向日本國家公園進行社會(hui) 捐贈的土地信托活動。為(wei) 了避免資源豐(feng) 富且具有珍貴自然與(yu) 人文價(jia) 值的土地被旅遊開發商購得而進行商業(ye) 化利用，國民信托法人組織采取麵向全日本民眾(zhong) 籌集捐款的方式收募資金，利用眾(zhong) 籌所得的捐款買(mai) 下土地產(chan) 權，對國立公園的資源進行保護。“知床100平米”行動是日本最著名的國民信托運動，這項運動旨在購買(mai) 國家公園內(nei) 閑置的可耕種土地以防止土地過度開發或荒漠化。通過全國近5萬(wan) 人的捐款，該運動共收購了超過9000公頃的廢棄農(nong) 田。民眾(zhong) 通過捐款，可享受其個(ge) 人土地產(chan) 權的稅收優(you) 惠。2002年，日本頒布《自然公園法》修正案，明確提出將公園管理權交給當地的非政府組織，並且與(yu) 土地所有者簽訂協議，鼓勵社區居民參與(yu) 自然景觀的保護。同年，《自然再生推進法》出台，提出了當地民眾(zhong) 、專(zhuan) 家學者和非政府組織等各種不同利益相關(guan) 者參與(yu) 地區自然修複工程的要求。法律的出台為(wei) 日本保護國家公園的生態環境和資源，修複旅遊影響提供了保障。

　　（二）人才保障下的旅遊影響修複

　　日本為(wei) 了鼓勵公眾(zhong) 參與(yu) 國家公園的旅遊影響修複工作，在國家公園設置了“園林官”以及“自然保護官助理”“自然公園顧問”“國家公園誌願者”等多種崗位，為(wei) 公眾(zhong) 參與(yu) 國家公園的旅遊影響修複提供機會(hui) 。園林官是隸屬於(yu) 環境省的國家公務人員，其工作涉及審查、許可和授權在國家公園舉(ju) 行的活動，開展和促進自然恢複項目等。自然保護官助理主要從(cong) 事在國家公園的自然觀察和野外解說等工作。自然公園顧問則通過參與(yu) 保護動植物、垃圾清理等活動，確保自然保護和資源的適當利用。誌願者參與(yu) 美化環境的清理活動、參與(yu) 自然資源調查等。這種正式與(yu) 非正式交織的人才隊伍不僅(jin) 緩解了國立公園的用人緊張，也在國民間普及自然保護的理念與(yu) 意識，推進旅遊影響修複理念的傳(chuan) 播。

　　（注：本文係國家社科基金藝術學一般項目“國家文化公園遺產(chan) 保護與(yu) 旅遊利用的協調機製研究”［21BH157］的階段性研究成果。）

　　（作者 吳麗(li) 雲(yun) 徐嘉陽 單位：北京第二外國語學院）