作者：朱文鑫

　　具有變通功能的授權立法，在我國包括特區立法、浦東(dong) 新區立法、自由貿易港立法，是“大膽試、大膽闖、自主改”的重要手段，是推動高水平改革開放的重要保障。2021年6月10日，第十三屆全國人大常委會(hui) 第二十九次會(hui) 議通過《關(guan) 於(yu) 授權上海市人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 製定浦東(dong) 新區法規的決(jue) 定》和《中華人民共和國海南自由貿易港法》，授權上海市人大及其常委會(hui) 製定浦東(dong) 新區法規，授權海南省人大及其常委會(hui) 製定海南自由貿易港法。浦東(dong) 新區法規，比照特區法規，發揮經濟特區“特事特辦”的優(you) 勢，在遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則的基礎上，可以變通上位法。這是全國人大常委會(hui) 首次授予既非經濟特區又非民族自治區的地方變通立法權。海南自由貿易港法，超越特區法規能夠規定的事項範圍，可以涉及依法應當由全國人大及其常委會(hui) 製定法律或者由國務院製定行政法規的事項。這是全國人大常委會(hui) 首次授權地方，可以針對法律保留事項和行政法規保留事項進行立法。這兩(liang) 部具有首創性的規範性法律文件，豐(feng) 富了授權立法的內(nei) 容，是新時代我國立法製度的一次重大變革創新，拓寬了“重大改革於(yu) 法有據”的法治路徑。

　　授權立法在新時代被賦予了新使命

　　授權立法，尤其是其中的特區立法，在改革開放過程中發揮了極為(wei) 重要的作用，作為(wei) 突破製度障礙的主要工具，不斷改革與(yu) 對外開放和經濟發展不相適應的製度，為(wei) 持續對外開放提供了保障，為(wei) 經濟快速發展提供了重要基礎，為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的建立作出了重要貢獻。

　　進入新時代，中央再提“用足用好特區立法權”，特區立法被賦予新使命。由於(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係日漸完備，全麵深化改革開放涉及的主要事項、法律和行政法規大都已有規定，要在“重大改革於(yu) 法有據”的要求下先行先試，要貫徹落實“大膽試、大膽闖、自主改”的要求，用變通立法突破法律和行政法規的限製，這是高水平改革開放的重要法治保障。2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出：合理運用經濟特區立法權。2019年8月9日中共中央、國務院發布《關(guan) 於(yu) 支持深圳建設中國特色社會(hui) 主義(yi) 先行示範區的意見》提出：用足用好經濟特區立法權。《海南自由貿易港建設總體(ti) 方案》要求：充分行使經濟特區立法權。2021年，在特區立法權的基礎上，又授予了浦東(dong) 新區立法權和海南自由貿易港立法權。

　　通過授權立法加強製度集成創新

　　一是充分借鑒以開放促改革的經驗。習(xi) 近平總書(shu) 記指出：“以開放促改革、促發展，是我國改革發展的成功實踐。”利用外資是以開放促改革的重要途徑。為(wei) 更好地吸引和利用外資，必須用好授權立法，加強製度改革，對接國際高水平經貿規則，建立一整套適宜於(yu) 外商投資的製度安排。加入國際高標準協定是以開放促改革的另一條重要途徑。二是尊重市場主體(ti) 的權利要求。“法律的生命不在於(yu) 邏輯，而在於(yu) 經驗。”要用足用好授權立法，製定高質量的法規，必須尊重和回應市場主體(ti) 的權利要求，明確製度的改革方向，倒逼製度改革，製定更有法律實效的規定，形成更好的營商環境。三是充分利用中央出台的支持政策。以海南自由貿易港為(wei) 例，應當用好授權立法，根據《海南自由貿易港建設總體(ti) 方案》的要求，將政策轉為(wei) 製度，加快製度創新和推動政策落地。

　　加強對授權立法的規範，製定高質量法規

　　授權立法並不都是行使變通權的立法，與(yu) 之相提並論的還有比例很高的先行先試類立法。隨著法律體(ti) 係日漸完備，地方先行性立法的空間越來越小，要想立法創新，更多要依賴變通立法，變通立法成為(wei) 當前授權立法的主要形式。變通立法要能在司法實踐中獲得優(you) 先適用地位，必須加強規範，防止權力被濫用。規範不足會(hui) 導致授權立法的正當性和合法性不足，以及優(you) 先適用地位不會(hui) 被廣泛認同。由於(yu) 特區法規的優(you) 越地位，應當製定為(wei) 地方性法規，過去也會(hui) 被命名為(wei) 特區法規。在過往的司法實踐中，特區法規的優(you) 先適用地位不被法院認同的情形並不少見。

　　基於(yu) 這些問題，規範授權立法要做到：一是製定嚴(yan) 密的決(jue) 策程序，確保立法決(jue) 策的民主化和科學化；二是製定必要性判斷的實體(ti) 標準，借鑒平等原則、合理原則、比例原則等規範立法；三是完善備案審查製度，針對當前“不告不理”和“備而不審”的現狀，對備案程序和審查標準製定精細化的規定；四是完善立法後評估機製，建立科學的評估機構、確定評估期限、量化評估標準；五是重視司法監督的作用，依法明確授權立法優(you) 先適用的地位。

　　探索“小切口”變通立法模式，製定短條例

　　“小切口”模式有兩(liang) 個(ge) 特征：精準聚焦所要解決(jue) 的問題，不一味追求立法體(ti) 例的完整。“小切口”模式能適應變通立法的要求，也能避免地方立法容易出現的立法重複問題，切實提高立法質量。一方麵，變通立法要有針對性，也應當以所要解決(jue) 的問題為(wei) 導向，針對性地變通相關(guan) 規定；另一方麵，變通立法應當展現出變通特征，體(ti) 現出特殊性，便於(yu) 優(you) 先適用，要創新立法體(ti) 例，凸顯變通特征。