近日，中共中央、國務院印發《質量強國建設綱要》提出，嚴(yan) 格落實食品安全“四個(ge) 最嚴(yan) ”要求，實行全主體(ti) 、全品種、全鏈條監管，確保人民群眾(zhong) “舌尖上的安全”。此前，國家衛生健康委印發《食品安全標準與(yu) 監測評估“十四五”規劃》，對“十四五”時期食品安全標準與(yu) 監測評估工作做出係統設計和具體(ti) 部署。本期邀請專(zhuan) 家圍繞相關(guan) 問題進行研討。

　　主持人：本報理論部主任、研究員 徐向梅

　　嚴(yan) 格落實食品安全“四個(ge) 最嚴(yan) ”要求

　　主持人：近年來，我國堅持用最嚴(yan) 謹的標準、最嚴(yan) 格的監管、最嚴(yan) 厲的處罰、最嚴(yan) 肅的問責“四個(ge) 最嚴(yan) ”要求嚴(yan) 格落實食品安全，主要做法和成效如何？

　　冀瑋(對外經濟貿易大學政府管理學院研究員、國務院食品安全委員會(hui) 專(zhuan) 家委員會(hui) 成員)：食品安全既是關(guan) 乎每個(ge) 人生命健康的頭等大事，也是體(ti) 現政府執政能力水平的重要公共治域。

　　2004年國務院發布《關(guan) 於(yu) 進一步加強食品安全工作的決(jue) 定》，自此，“食品安全”開始在我國行政監管語境中使用，“食品衛生”概念逐漸被“食品安全”所替代。2009年《中華人民共和國食品安全法》發布，取代自1995年開始施行的食品衛生法，標誌著食品安全概念在法律規製中正式使用。

　　從(cong) 廣義(yi) 上講，食品安全是指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yang) 要求，對人體(ti) 健康不造成任何急性、亞(ya) 急性或者慢性危害。一言以蔽之，人體(ti) 健康和生命安全是食品安全關(guan) 注的全部目標和內(nei) 容，任何對生命健康權構成危害風險的因素都不應當在食品中出現。從(cong) 狹義(yi) 上講，食品安全是指在上述法律定義(yi) 的基礎上，對不同行為(wei) 領域內(nei) 食品安全的理解與(yu) 相關(guan) 行動規則。就政府規製指向的食品安全而言，包括三個(ge) 方麵：一是按照依法行政的原則，準確理解食品安全概念的覆蓋範圍，聚焦維護“身體(ti) 健康、生命安全”的職責使命實施行政行為(wei) ；二是準確把握“法無授權不可為(wei) ”的要求，界定公權力邊界，聚焦食品生產(chan) 經營活動監管；三是準確落實“四個(ge) 最嚴(yan) ”治理要求，聚焦食品安全風險的全過程監管。

　　食品安全的意義(yi) 重大，具體(ti) 體(ti) 現在三個(ge) 精準定位上。

　　其一，精準定位了食品安全不是普通的公共治理，而是關(guan) 係到民生基本要求的重要社會(hui) 性規製。“民以食為(wei) 天、食以安為(wei) 先”，在解決(jue) 了溫飽問題之後，食品安全的維護就是必須排在前列的首要公共治理目標之一。

　　其二，精準定位了食品安全不是食品衛生。食品衛生是食品安全的核心組成部分，但不能代表食品安全的全部外延覆蓋範圍。因此，確立並使用食品安全這一概念，不僅(jin) 與(yu) 全球治理的話語體(ti) 係同步接軌，同時也準確反映了我國政府對食品風險因素的高度概括。

　　其三，精準定位了食品安全不是食品質量。按照全國人大常委會(hui) 法工委編著的《產(chan) 品質量法釋義(yi) 》解釋，質量的基本定義(yi) 為(wei) “產(chan) 品的適用性”。顯然，“安全性”概念不能等同於(yu) 更不能包含於(yu) “適用性”概念之中。換言之，不安全的產(chan) 品根本無從(cong) 談“適用性”。食品安全作為(wei) 公眾(zhong) 的基本要求，是食品必須具備的本質屬性之一，既不能根據“消費者和社會(hui) 需求”確定標準和要求，也不能像“產(chan) 品質量”一樣成為(wei) 市場競爭(zheng) 的工具。二者的監管原則並不相同，在對食品安全監管講求“四個(ge) 最嚴(yan) ”要求的同時，不會(hui) 將食品質量的監管誤判為(wei) 食品安全的監管力度層麵，從(cong) 而導致過度管製、過罰不當的問題。

　　近年來，我國始終高度重視食品安全工作，以“四個(ge) 最嚴(yan) ”要求為(wei) 行動準則，確保廣大人民群眾(zhong) “舌尖上的安全”。

　　確立並不斷完善食品安全法律體(ti) 係，打牢堅實的法製基礎。繼2009年發布食品安全法後，2015年對其進行了大幅修訂，同年10月份開始實施的新修訂版食品安全法不僅(jin) 條款數量從(cong) 104條增加到154條，而且在風險監測評估、生產(chan) 經營行為(wei) 監管、法律責任等方麵提出更多更高更嚴(yan) 的要求，被稱為(wei) “史上最嚴(yan) 格的法律”。此後修訂出台的食品安全法實施條例以及一係列政府規章與(yu) 法律，構成了較為(wei) 健全的食品安全法律體(ti) 係。

　　建立並不斷改進食品安全治理體(ti) 係，構築科學嚴(yan) 密的監管網絡。隨著食品安全標準的創設，食品安全標準體(ti) 係加快建設，對農(nong) 藥獸(shou) 藥殘留、重金屬、食品汙染物、致病性微生物等食品安全標準不斷修訂。例如，到2020年農(nong) 藥獸(shou) 藥殘留限量指標達到1萬(wan) 項，基本與(yu) 國際食品法典標準接軌，不斷向“最嚴(yan) 謹標準”目標靠近。專(zhuan) 門化監管體(ti) 製機製已形成格局，專(zhuan) 業(ye) 化監管隊伍已初見規模，社會(hui) 共治的理念樹立與(yu) 落地機製不斷加強，全社會(hui) 積極參與(yu) 食品安全維護。“生產(chan) 經營者第一責任人”的法律原則進一步落實強化，2022年9月份，市場監管總局發布《企業(ye) 落實食品安全主體(ti) 責任監督管理規定》，推動企業(ye) 進一步建立健全食品衛生責任製。各級檢察機關(guan) 嚐試建立食品安全公益訴訟製度，行業(ye) 協會(hui) 等非政府組織積極參與(yu) ，公眾(zhong) 意識不斷提高，社會(hui) 共治不斷完善。

　　法律規定的“最嚴(yan) 厲處罰”在行政執法中發揮了巨大的作用，對生產(chan) 經營者形成明顯的高壓線效應。“處罰到人”懲治原則的確立不但增加了企業(ye) 負責人的責任意識，也進一步增加了小微食品生產(chan) 經營者的違法成本。“行刑銜接”的進一步無縫隙化，對打擊嚴(yan) 重食品安全違法行為(wei) 發揮了強大威力。2022年1月份，重新修訂的《最高人民法院 最高人民檢察院關(guan) 於(yu) 辦理危害食品安全刑事案件適用法律若幹問題的解釋》開始施行，這是疊加在高壓線之上的紅線，進一步彰顯了食品安全“最嚴(yan) 厲處罰”的嚴(yan) 肅性與(yu) 必要性。

　　實行全覆蓋、全鏈條、全主體(ti) 監管

　　主持人：食品安全執法監管是一場攻堅戰，也是一場持久戰，如何提高“從(cong) 農(nong) 田到餐桌”全過程監管能力？

　　張峰(中國檢驗檢疫科學研究院副院長、首席專(zhuan) 家，國務院食品安全委員會(hui) 專(zhuan) 家委員會(hui) 委員)：我國實行全覆蓋、全鏈條、全主體(ti) 監管，主要從(cong) 以下方麵提高監管能力，提升食品安全水平。

　　一是監管標準實現全覆蓋，保證食品安全執法監管有標準可依。根據食品安全法及其實施條例，食品安全標準製定包含8個(ge) 方麵內(nei) 容，基本涵蓋了食品“從(cong) 農(nong) 田到餐桌”、從(cong) 一般人群到嬰幼兒(er) 等特殊人群食品安全管理各個(ge) 環節的技術要求。對尚未製定食品安全標準但風險評估證明存在安全隱患的，製定臨(lin) 時限量值和臨(lin) 時檢驗方法；對添加或可能添加的非食品用化學物質和其他可能危害人體(ti) 健康的物質，製定名錄及檢驗方法並予以公布；對上述方法無法檢驗的摻雜摻假食品，製定補充檢驗項目和檢驗方法。其中，非食用物質名錄和食品補充檢驗方法的製定發布由市場監管總局設在中國檢驗檢疫科學研究院的食品安全抽檢監測秘書(shu) 處具體(ti) 實施。2022年，為(wei) 滿足冬奧食源性興(xing) 奮劑檢測需求，製定了《植物源性食品中去甲烏(wu) 藥堿和曲托喹酚的測定》等多個(ge) 方法。對於(yu) 流通速度快、檢測時效性要求高的食用農(nong) 產(chan) 品，製定了食品快速檢測方法，將檢測時間從(cong) 幾天縮短至幾小時甚至幾分鍾。2023年1月1日起施行的農(nong) 產(chan) 品質量安全法規定，使用食品快速檢測方法開展監督抽檢，結果可作為(wei) 行政處罰的證據，進一步確立了食品快檢的法律地位。

　　標準製定更加嚴(yan) 謹。食品安全標準是強製執行的標準，其製定流程科學嚴(yan) 謹，驗證和評審環節涉及十餘(yu) 家政府部門、技術機構。隨著食品安全監管規範化，食品安全標準也不斷完善。一方麵，限量標準向精細化發展，例如，細化了食品類別及測定部位。另一方麵，檢驗方法由傳(chuan) 統的化學分析發展到氣質聯用、液質聯用等高端儀(yi) 器聯用手段，實現了多元素、多組分的高通量檢測。執法監管是一場持久戰，需要對標準執行情況進行跟蹤評價(jia) ，該工作依托食品安全國家標準跟蹤評價(jia) 及意見反饋平台開展，納入各地食品安全評議考核。

　　二是監管機製實現全鏈條，保證食品安全監管不留死角。食品“從(cong) 農(nong) 田到餐桌”鏈條長，涉及農(nong) 業(ye) 行政、食品安全監管、出入境檢驗檢疫等。農(nong) 業(ye) 行政部門對食用農(nong) 產(chan) 品種植養(yang) 殖屠宰等環節從(cong) 源頭進行監管，食品安全監管部門負責市場綜合監管，出入境檢驗檢疫部門對進出口食品安全實施監管。行政執法和刑事司法基本實現無縫銜接。一方麵，司法機關(guan) 發布司法解釋，將國務院有關(guan) 部門公布的相關(guan) 文件與(yu) 刑法進行銜接。另一方麵，各地落實市場監管、公安、檢察院聯合查辦機製。2022年，某地市場監管局聯合公安機關(guan) 依托中國檢驗檢疫科學研究院開發的食品中未知非法添加物高通量篩查方法，篩查出6種新型非法添加物，為(wei) 公安部門打擊食品安全違法犯罪提供了有力的技術支持。

　　監管力度不斷加大。根據市場監管總局評價(jia) 性抽檢結果，近年來全國各地食品安全形勢整體(ti) 向好。為(wei) 提高問題發現能力，大力開展了食品監督抽檢。2021年，全國四級市場監管部門共完成食品安全監督抽檢6954438批次，發現不合格樣品187368批次，降低了食品不良事件發生概率。對於(yu) 沒有相關(guan) 標準用以進行抽檢的項目，通過風險監測發現風險因子，為(wei) 監管和標準製定提供了重要導向。

　　監管形式日益豐(feng) 富。2014年，國務院食品安全委員會(hui) 辦公室部署開展國家食品安全示範城市創建行動，鼓勵地方政府探索食品安全治理新方法。近年來，市場監管總局積極推動“智慧監管”模式，運用大數據構建全國統一的信息係統和平台框架體(ti) 係，建立的全國進口冷鏈食品追溯管理平台已實現31個(ge) 省區市進口冷鏈食品追溯監管指揮調度，源頭可控、去向可溯、問題可查、責任可追。

　　三是監管責任主體(ti) 更全麵，壓緊壓實食品安全屬地管理責任和企業(ye) 主體(ti) 責任“兩(liang) 個(ge) 責任”，嚴(yan) 防嚴(yan) 管嚴(yan) 控食品安全風險。黨(dang) 的十八大以來，各級監察機關(guan) 加強監督檢查，督促地方政府和相關(guan) 部門認真履行食品安全監管職責。2019年，《地方黨(dang) 政領導幹部食品安全責任製規定》印發，通過跟蹤督辦、履職檢查、評議考核，進一步消除重大食品安全風險隱患。

　　食品安全問題必須零容忍。2022年，國務院食品安全委員會(hui) 印發《關(guan) 於(yu) 建立健全分層分級精準防控末端發力終端見效工作機製 推動食品安全屬地管理責任落地落實的意見》、市場監管總局出台《企業(ye) 落實食品安全主體(ti) 責任監督管理規定》，市場監管部門對數起食品違法生產(chan) 經營案例重拳出擊。例如，雅培公司一段嬰幼兒(er) 奶粉中檢出香蘭(lan) 素，被上海市監局開出909萬(wan) 元重磅罰單；麥趣爾公司純牛奶中檢出丙二醇，新疆昌吉市監局對其處以罰款7315.1萬(wan) 元處罰。除行政處罰外，抽檢不合格食品及其經營者信息將向全國公開。2022年，市場監管總局官網共發布15期140餘(yu) 批次食品抽檢不合格情況通告，對企業(ye) 起到警示震懾作用。

　　食品安全生產(chan) 與(yu) 監管各國側(ce) 重點不同

　　主持人：請闡述我國與(yu) 發達國家在食品安全生產(chan) 與(yu) 監管標準方麵的異同，下一步如何著力構建更嚴(yan) 密高效的治理體(ti) 係？

　　李寧(國家食品安全風險評估中心主任、中國食品科學技術學會(hui) 副理事長)：世界各國食品安全標準和法規均以保護人體(ti) 健康、確保食品安全生產(chan) 經營為(wei) 基本宗旨，遵循食品安全風險管理原則。我國食品安全國家標準在製定原則、管控對象、體(ti) 係框架、製定程序等方麵與(yu) 發達國家基本一致，但因居民膳食結構、食品產(chan) 業(ye) 集約化程度、監管理念和貿易需求不同，與(yu) 其他國家的側(ce) 重點不同。

　　在標準覆蓋方麵，各國食品法規標準發布形式不同，但標準覆蓋麵基本類似，均涵蓋本國居民消費的主要食品類別和主要食品汙染因素。我國食品安全國家標準覆蓋市場流通和居民消費的初級農(nong) 產(chan) 品、加工製品等所有大的食品類別，涵蓋340餘(yu) 種食品，並另行製定糧食等80項普通食品和特殊膳食食品標準、乳製品等34項食品生產(chan) 過程衛生要求，為(wei) 食品生產(chan) 和監管提供了依據。截至目前，我國已發布各類食品安全國家標準1478項。

　　在限量指標數量方麵，我國共製定了致病性微生物、農(nong) 獸(shou) 藥殘留、食品添加劑等限量要求共計23000餘(yu) 項。限量指標的數量與(yu) 各國監管模式、產(chan) 業(ye) 發展水平、環境差異密切相關(guan) 。以致病菌指標為(wei) 例，歐盟規定了5種致病菌的34項限量，遠遠少於(yu) 我國規定的6種致病菌的185項“食品—致病菌”限量，原因在於(yu) 我國食品安全監管以終末抽檢為(wei) 主要手段，而歐美等更加注重食品生產(chan) 經營過程管理。

　　在限量指標寬嚴(yan) 方麵，受各國膳食消費模式、產(chan) 業(ye) 發展水平、食品汙染特點等因素影響，各國標準在限量指標數值上存在差異。以汙染物限量為(wei) 例，我國食品中汙染物限量有28.4%與(yu) 歐盟標準一致、14.2%嚴(yan) 於(yu) 歐盟標準。

　　食品安全風險管理本質上是科學問題，但更易受消費習(xi) 慣、產(chan) 業(ye) 能力、監管模式等非科學因素影響。例如，我國製定了具有傳(chuan) 統消費習(xi) 慣的豆製品標準，而美國、歐盟等鮮有製定此類標準；奶酪是西方傳(chuan) 統食品，美國製定了60餘(yu) 項各類奶酪標準，我國僅(jin) 製定了2項幹酪標準。受食品產(chan) 業(ye) 發展水平影響，各國批準使用的食品添加劑和食品接觸材料數量均不同，在一定程度上反映了其食品產(chan) 業(ye) 發展水平。受食品監管模式影響，我國各類限量指標數量和覆蓋麵均居世界前列。

　　我國食品產(chan) 業(ye) 發展水平和食品安全管理能力不斷提升，與(yu) 發達國家的差距逐漸縮小。立足未來，為(wei) 實現“到2035年食品安全標準達到世界先進水平”的目標，提出以下對策建議。

　　切實加強部門協作，推動“從(cong) 農(nong) 田到餐桌”全鏈條管理措施銜接。充分發揮國務院食品安全委員會(hui) 辦公室協調機製作用，建立各部門依法履職、銜接暢通的食品安全標準管理機製。建立標準研製部門和監管部門定期溝通機製，以問題為(wei) 導向，在標準立項、起草和審查環節充分征求監管部門和行業(ye) 意見，高效推進標準發布和實施。

　　落實“最嚴(yan) 謹的標準”，提升食品安全風險治理水平。夯實標準研製科學基礎，係統繪製我國食品中有害因素風險地圖，實施國家毒理學計劃，精準構建各類危害物質風險評估模型。加快製定急需標準，滿足監管和行業(ye) 需求。拓寬標準體(ti) 係內(nei) 涵和外延，建立一套包含強製性標準、臨(lin) 時管理限量值、過程控製要求等全方位多層次的風險管理工具包。

　　動態完善標準，順應公眾(zhong) 健康和經濟社會(hui) 發展需求。根據新的風險評估結果、汙染源頭治理情況、行業(ye) 自我管理水平和食品進出口貿易情況，進一步動態調整各類標準指標，優(you) 化標準體(ti) 係。逐步完善食品生產(chan) 經營規範類標準，落實生產(chan) 者食品安全第一責任人製度，引導食品安全監管從(cong) 注重終產(chan) 品檢測轉變為(wei) 源頭和過程管理。踐行“大食物觀”，做好應對糧食安全、新興(xing) 汙染因素等新挑戰的技術儲(chu) 備，開展各類新型食品、新危害因素的安全評估與(yu) 標準研究。

　　強化標準宣傳(chuan) 和跟蹤評價(jia) ，提升標準實施水平。加強各級食品安全標準師資隊伍培養(yang) ，加大標準宣傳(chuan) 培訓力度，持續開展標準解讀和風險交流。特別是加強對監管部門、行業(ye) 企業(ye) 培訓指導，提升基層食品安全監管人員標準執行水平。鼓勵各方參與(yu) ，提升標準跟蹤評價(jia) 精準度，充分發揮其在完善標準體(ti) 係中的作用。

　　加強人才隊伍建設，積極參與(yu) 國際事務。完善食品安全人才激勵機製，加強國家和地方食品標準人才隊伍建設。主持好國際食品添加劑和農(nong) 藥殘留法典委員會(hui) ，運用中國食品法典委員會(hui) 協調機製，深度參與(yu) 國際食品法典標準和風險評估工作，為(wei) 全球食品安全治理和風險防範貢獻中國智慧。