切實加強耕地保護 改革完善占補平衡製度

　　王廣華

　　糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chan) 的命根子，保障國家糧食安全的根本在耕地。保護好耕地，端牢飯碗，在黨(dang) 和國家事業(ye) 全局中具有基礎性、戰略性意義(yi) 。7月20日，習(xi) 近平總書(shu) 記主持召開中央財經委員會(hui) 第二次會(hui) 議，研究加強耕地保護和鹽堿地綜合改造利用等問題，對加強耕地保護和改革完善占補平衡製度提出明確要求。自然資源部認真學習(xi) 領會(hui) ，從(cong) 係統性和全局性的高度深刻理解黨(dang) 中央決(jue) 策部署，聚焦守牢耕地保護紅線、夯實糧食安全根基，進一步完善製度強化監管，全力推進改革部署落地見效。

　　立足基本國情，堅持底線思維，準確把握我國耕地保護麵臨(lin) 的嚴(yan) 峻形勢

　　民以食為(wei) 天，糧以地為(wei) 本。我國人口眾(zhong) 多，解決(jue) 好14億(yi) 多人的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。我國耕地家底並不豐(feng) 厚，2022年底全國耕地總量19.14億(yi) 畝(mu) ，僅(jin) 占世界9%，且質量總體(ti) 不高，這一基本國情決(jue) 定了加強耕地保護對保障糧食安全這一“頭等大事”的極端重要性。

　　習(xi) 近平總書(shu) 記高度重視耕地保護工作，對落實最嚴(yan) 格耕地保護製度的要求一以貫之，要求把耕地作為(wei) 我國最為(wei) 寶貴的資源，采取“長牙齒”的硬措施保護好，絕不能有閃失。自然資源部堅決(jue) 貫徹落實習(xi) 近平總書(shu) 記重要指示批示精神，按照黨(dang) 中央、國務院決(jue) 策部署，以守牢18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線為(wei) 目標，會(hui) 同有關(guan) 部門完善法律製度、嚴(yan) 格用途管製、加強督察執法，在持續嚴(yan) 格規範非農(nong) 建設占用耕地落實占補平衡的基礎上，針對第三次全國國土調查反映的大量耕地不合理流失問題，要求耕地轉為(wei) 林地、草地、園地等其他農(nong) 用地落實“進出平衡”，在年度內(nei) 補足數量相等、質量相當的可以長期穩定利用的耕地；針對違法建設占用耕地造成耕地減少問題，嚴(yan) 格規定違法用地整改處置到位前，必須先行“凍結”當地相應的儲(chu) 備補充耕地指標，確保耕地不再減少。通過一係列舉(ju) 措，初步遏製了多年來耕地總量持續減少的勢頭，實現了2021年、2022年連續兩(liang) 年全國耕地總量淨增加。

　　與(yu) 此同時，我們(men) 清醒地認識到，我國人均耕地少、耕地質量總體(ti) 不高、耕地後備資源不足的基本國情沒有改變，耕地占用與(yu) 保護的矛盾和壓力依然突出，新時代新征程上，耕地保護任務沒有減輕，而是更加艱巨。

　　目前，耕地總量由減轉增的基礎還不牢固，實施耕地用途管製、落實補充耕地出現新情況新問題，必須高度重視。從(cong) 占用耕地看，城鄉(xiang) 建設和基礎設施配套等各類非農(nong) 建設不可避免仍將占用一部分耕地，農(nong) 業(ye) 結構調整、造林種樹造成耕地流失的規模仍然不小，違法違規用地問題仍較突出。從(cong) 補充耕地看，占補平衡存在占多補少、占優(you) 補劣甚至弄虛作假問題，一些地方落實“進出平衡”不到位，區域耕地總量仍在減少；有的地方違規開墾破壞生態環境，一些補充耕地質量不高，存在撂荒和流失風險。此外，經過多年持續開發，全國耕地後備資源越來越少，且多位於(yu) 生態功能重要區域，通過開墾後備資源補充耕地難度越來越大。這些問題，與(yu) 一些地方耕地保護意識不強、落實新發展理念不到位、執行政策走偏走樣、耕地保護和節約集約用地的經濟激勵機製不夠健全有關(guan) ，與(yu) 耕地保護相關(guan) 政策和舉(ju) 措統籌不夠有關(guan) ，也與(yu) 我國自然資源稟賦有關(guan) ，需要通過係統改革來解決(jue) 。

　　把握重大要求，強化關(guan) 鍵舉(ju) 措，全麵落實最嚴(yan) 格的耕地保護製度

　　中央財經委員會(hui) 第二次會(hui) 議強調，耕地保護是一個(ge) 係統工程，要突出把握好量質並重、嚴(yan) 格執法、係統推進、永續利用等重大要求。自然資源部將認真貫徹落實會(hui) 議精神，采取更加堅決(jue) 有力措施，堅定不移強化耕地保護，全力推進最嚴(yan) 格耕地保護製度落地見效。

　　堅持係統理念，把握重大要求。一是量質並重。要堅決(jue) 落實黨(dang) 中央決(jue) 策部署，守牢耕地和永久基本農(nong) 田保護紅線，逐步把永久基本農(nong) 田全部建成高標準農(nong) 田，強化數量質量共同保護。二是嚴(yan) 格執法。要分級落實耕地保護責任，整合監管執法力量，采取堅決(jue) 有力措施，嚴(yan) 格執法督察，切實規範管理秩序。三是係統推進。穩定耕地數量，提升耕地質量，優(you) 化耕地布局，必須秉持山水林田湖草沙一體(ti) 化保護理念，按照自然生態的整體(ti) 性、係統性及其內(nei) 在規律，結合適宜性原則開展係統治理，使各類要素各得其所，相得益彰。四是永續利用。處理好當前和長遠的關(guan) 係，用最嚴(yan) 格的耕地保護製度和節約集約用地製度，推進耕地用養(yang) 結合和可持續利用，為(wei) 後代留下更多發展空間。

　　聚焦守牢紅線，落實重點任務。一是堅決(jue) 穩住耕地總量。目前，全國省市縣三級國土空間規劃已全部編製完成，下一步，將加快推進規劃審核報批，將耕地和永久基本農(nong) 田保護目標任務逐級分解並上圖入庫，確保可考核、可審計、可追責，確保耕地保有量和永久基本農(nong) 田保護任務絕不突破。二是持續優(you) 化耕地布局。建立耕地保護責任目標考核獎懲機製，推動糧食主產(chan) 區、主銷區、產(chan) 銷平衡區飯碗一起端、責任一起扛，促使南方部分省份有序恢複一部分流失的優(you) 質耕地，優(you) 化耕地南北空間格局；穩妥推進“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調整到山下，推動果樹苗木盡量上山上坡，促進農(nong) 業(ye) 生產(chan) 空間布局更加符合自然地理格局和農(nong) 業(ye) 生產(chan) 規律。三是嚴(yan) 格耕地保護責任考核。全麵落實耕地保護黨(dang) 政同責，細化明確考核規則和方案，對於(yu) 突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決(jue) ”，嚴(yan) 肅問責、終身追責。

　　在優(you) 化耕地布局和整改複耕過程中，既要依法依規，又要實事求是。要充分考慮當地自然地理、農(nong) 業(ye) 生產(chan) 條件，堅持大穩定、小調整，統籌優(you) 化農(nong) 用地布局。要結合當地經濟社會(hui) 發展水平、種植作物生長周期、市場狀況等，充分考慮耕地恢複的經濟成本和社會(hui) 成本，科學製定計劃，合理把握節奏，分類、分區穩妥推進。要充分尊重農(nong) 民意願，根據實際情況適當給予經濟補償(chang) ，並留出一定過渡期，堅決(jue) 杜絕“簡單化”“一刀切”。

　　落實落細工作，緊盯重點環節。一是嚴(yan) 控新增占用。以國土空間規劃作為(wei) 用地依據，逐步壓減城鎮開發邊界內(nei) 增量空間使用規模，嚴(yan) 格耕地和永久基本農(nong) 田用途管製，嚴(yan) 控占用耕地的各類情形，確需占用的，要求按照數量相等、質量相當的原則落實補充耕地。強化土地利用計劃管控，合理確定年度土地利用計劃總量，有效調控新增建設用地時序和節奏。優(you) 化建設項目選址，嚴(yan) 格執行土地使用標準，切實做到不占或少占耕地。二是著力盤活存量。按照高質量發展和實施全麵節約戰略的要求，推動土地利用方式從(cong) 依賴新增向挖潛存量轉變，大力推動“用存量換增量”“用地下換地上”“用資金技術換空間”，推進低效用地再開發，從(cong) 源頭上減少對耕地的占用。三是嚴(yan) 格督察執法。建立健全耕地保護“長牙齒”硬措施工作機製，以“零容忍”態度嚴(yan) 肅查處各類違法占用耕地行為(wei) 。紮實推進耕地占補平衡專(zhuan) 項整治，著力糾治占而不補、補而不實、弄虛作假等突出問題，規範耕地占補平衡管理秩序。加強協作配合，形成監管合力，加大對違法違規占用破壞耕地行為(wei) 的打擊力度。

　　堅持“以補定占”，強化耕地總量動態平衡，紮實推進占補平衡製度改革落地見效

　　守牢耕地保護紅線，確保耕地總量不減少，嚴(yan) 控占用和補足補優(you) 是關(guan) 鍵。中央財經委員會(hui) 第二次會(hui) 議明確，改革完善耕地占補平衡製度，將各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理，堅持“以補定占”，目的就是嚴(yan) 控占用、嚴(yan) 格補充、嚴(yan) 守總量，通過調整管理方式、壓實各級責任、強化考核監管，實現省級行政單位年度耕地總量動態平衡，確保到2035年全國耕地總量不低於(yu) 18.65億(yi) 畝(mu) 。

　　改革占補平衡管理方式。按照改革部署，調整完善占用耕地補償(chang) 製度，將以往非農(nong) 建設占用耕地落實占補平衡擴展到各類占用耕地均要落實占補平衡，由“小占補”變為(wei) “大占補”；統籌鹽堿地等未利用地、其他農(nong) 用地、低效閑置建設用地等各類非耕地作為(wei) 補充耕地來源，新增加的可以長期穩定利用的耕地，用於(yu) 落實補充耕地任務。堅持“以補定占”，在實現耕地總量動態平衡的前提下，以省域內(nei) 穩定利用耕地淨增加量作為(wei) 下年度補充耕地指標和允許占用耕地規模的上限。

　　調整占補平衡落實機製。按照“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實”的要求，建立分級負責、職責明確、監管有力的占補平衡責任落實機製。嚴(yan) 格控製跨省域補充耕地規模，從(cong) 嚴(yan) 規範省域內(nei) 補充耕地指標調劑管理，將補充耕地指標調劑統一納入省級管理平台，堅決(jue) 糾正和防範利益驅動下單純追求補充耕地指標、不顧立地條件強行補充的行為(wei) 。

　　加強補充耕地補償(chang) 激勵。各類占用耕地的實施主體(ti) 應當按規定落實補充耕地責任。在實踐中，將補充耕地費用主要用於(yu) 耕地保護與(yu) 質量建設，調動相關(guan) 主體(ti) 保護耕地的積極性。

　　健全補充耕地質量驗收製度。配合農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部門加強補充耕地質量管理，完善補充耕地質量驗收辦法，嚴(yan) 格質量審核把關(guan) 。加強補充耕地配套基礎設施建設和後續培肥管護，持續熟化土壤、提升耕地質量、穩定耕地利用，防止退化撂荒。

　　(作者為(wei) 自然資源部黨(dang) 組書(shu) 記、部長)