作者：塗聖偉(wei)

　　構建新型工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係，實質上是對傳(chuan) 統資源要素配置方式、結構進行係統性調整。從(cong) 世界經濟發展的一般規律看，一個(ge) 經濟體(ti) 邁入中高收入階段後，全要素生產(chan) 率會(hui) 逐漸成為(wei) 經濟增長的動力源泉。當前，城鄉(xiang) 發展不平衡、工農(nong) 關(guan) 係不完善，對我國經濟向更高層次、更高質量、更高水平躍升形成重要挑戰。究其根源，在於(yu) 城鄉(xiang) 要素存在結構性錯配，帶來全要素生產(chan) 率損失，進而成為(wei) 城鄉(xiang) 差距難以根本縮小的關(guan) 鍵原因之一。《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 加快建設全國統一大市場的意見》強調打造統一的要素和資源市場中第一位要統一的就是健全城鄉(xiang) 統一的土地和勞動力市場。此前，國務院印發《“十四五”推進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化規劃》也提出要暢通城鄉(xiang) 要素循環，促進要素更多向鄉(xiang) 村集聚。從(cong) 要素配置角度來認識和求解城鄉(xiang) 發展平衡性問題，觸及了城鄉(xiang) 關(guan) 係的根本和底層邏輯，不僅(jin) 是保供固安全、振興(xing) 暢循環的本質要義(yi) ，也必將為(wei) 暢通城鄉(xiang) 經濟循環、構建新發展格局提供基礎支撐。

　　把握城鄉(xiang) 要素循環的三個(ge) 關(guan) 鍵詞

　　城鄉(xiang) 要素循環，基本表現是生產(chan) 要素在城鄉(xiang) 發展空間的雙向自主有序流動和平等交換，並通過要素鏈的循環暢通，促進城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 鏈、供應鏈、價(jia) 值鏈的重構與(yu) 升級，實現城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 耦合、供需適配和利益均衡分配，最終形成工農(nong) 互促、城鄉(xiang) 互補、協調發展、共同繁榮格局。

　　“雙向”，即城鄉(xiang) 要素流動不是單向度的，或者說不存在長期單向流動。當然，對不同區域、不同發展階段，要素雙向流動的內(nei) 涵會(hui) 有所差別。長期以來，我國農(nong) 村要素長期淨流出，即單向由鄉(xiang) 到城，導致城市繁榮而農(nong) 村發展相對遲緩。近年來，為(wei) 了支持鄉(xiang) 村振興(xing) 發展，構建了係統性、針對性和實效性更強的強農(nong) 惠農(nong) 政策支持體(ti) 係，積極引導要素向鄉(xiang) 村流動，過去要素單向流出局麵已經有了很大改善，但難言根本扭轉。這表明，推動城鄉(xiang) 要素雙向流動，政策調整優(you) 化是不可或缺的，但不是必然的。一般而言，生產(chan) 要素為(wei) 實現其最高邊際報酬率而流動。隻有城鄉(xiang) 各自不可替代的功能能夠有效實現，鄉(xiang) 村價(jia) 值能夠充分挖掘，城鄉(xiang) 要素流動和交換才能更加充分。

　　“自主”，即城鄉(xiang) 要素流動是自由的，不存在市場壟斷阻礙和不合理的行政限製，可以自由進入市場。這要求必須首先具備比較順暢的通道或場域，也就是說要素市場是相對健全的；同時，市場也是有效的，要素的供求行為(wei) 都是充分競爭(zheng) 的，要素價(jia) 格主要由市場來決(jue) 定，可以真實靈活地反映市場供求關(guan) 係、資源稀缺程度，進而引導城鄉(xiang) 要素配置依據市場規則、市場價(jia) 格、市場競爭(zheng) 實現效益最大化和效率最優(you) 化。

　　“有序”，即推進城鄉(xiang) 要素自由流動是有時序和一定節奏的，安全可控是基本前提。我國的基本國情農(nong) 情是“大國小農(nong) ”，不同地區具備的條件不同，不同要素的屬性和市場化程度也存在差異，特別是農(nong) 村土地要素，一定程度上還承載著就業(ye) 和社會(hui) 保障功能，這就決(jue) 定了實現要素自由流動必然是“有序”的，而非一蹴而就。另外，有序還體(ti) 現為(wei) 不同要素市場化配置改革具有整體(ti) 性和協同性，從(cong) 而實現更高的組合配置效率。

　　暢通城鄉(xiang) 要素循環的三個(ge) 維度

　　在我國社會(hui) 主義(yi) 市場經濟條件下，暢通城鄉(xiang) 要素循環，必然是政府引導和市場機製有效結合的結果。從(cong) 充分發揮市場在要素配置中的決(jue) 定性作用看，暢通城鄉(xiang) 要素循環，可以從(cong) 三個(ge) 維度來把握。

　　首先，城鄉(xiang) 要素能否高效循環，關(guan) 鍵要看市場體(ti) 係的健全程度與(yu) 運行效率。在我國社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製確立和發展過程中，市場發育存在要素滯後於(yu) 商品、農(nong) 村滯後於(yu) 城市的現象，城鄉(xiang) 統一的要素市場體(ti) 係還沒有完全建立起來。具體(ti) 地看，城鄉(xiang) 統一的勞動力市場、土地市場等尚未真正形成，資本要素、技術要素、數據要素等市場發育則更為(wei) 遲緩，產(chan) 權保護、市場準入等市場基礎製度也存在短板，市場主體(ti) 平等使用生產(chan) 要素、公平參與(yu) 市場競爭(zheng) 、同等受到法律保護的局麵還沒有完全形成。市場體(ti) 係不健全，整體(ti) 運行效率不高，影響了要素的流動性和配置效率。

　　其次，城鄉(xiang) 要素能否高效循環，也要看產(chan) 業(ye) 成熟度和回報率。在市場經濟條件下，要素總是向生產(chan) 率高、回報率高的地區、部門和企業(ye) 流動。暢通城鄉(xiang) 要素循環，促進要素更多向鄉(xiang) 村集聚，除了政府的合理引導外，很大程度上取決(jue) 於(yu) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 率和收益率能不能得到有效提升。目前看，要實現這一目標，至少存在兩(liang) 個(ge) 比較突出的製約因素。一方麵，農(nong) 業(ye) 全產(chan) 業(ye) 鏈建設不快。我國農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 鏈條偏短，多功能性開發不充分，導致農(nong) 業(ye) 收益率很難明顯提高。另一方麵，城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 轉移不夠順暢。城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 轉移是要素跨區域流動的載體(ti) 。隨著城市市場擁擠效應和要素成本上漲，部分產(chan) 業(ye) 或產(chan) 業(ye) 鏈環節向鄉(xiang) 村轉移是可能的，但由於(yu) 縣域作為(wei) 城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 協同載體(ti) 的承載能力不強、農(nong) 業(ye) 營商環境不優(you) ，導致要素向農(nong) 村流動集聚受到阻滯。

　　最後，城鄉(xiang) 要素能否高效循環，還要看消費市場和生產(chan) 主體(ti) 能否良性互動。暢通經濟循環的重要目標在於(yu) 推動供需在更高水平實現動態平衡。目前，城鄉(xiang) 生產(chan) 與(yu) 消費對接還不夠暢通，影響到要素跨城鄉(xiang) 、跨業(ye) 態組合配置。這既表現為(wei) 農(nong) 村產(chan) 品和服務供給與(yu) 城市居民消費需求匹配性不強。城市居民對安全優(you) 質農(nong) 產(chan) 品的需求，以及回歸自然、體(ti) 驗農(nong) 業(ye) 、休閑度假的需求日益增長，但綠色優(you) 質農(nong) 產(chan) 品供給能力不足，品質化、精細化的休閑旅遊產(chan) 品供給也不充分；同時，還表現為(wei) 城市產(chan) 品和服務供給與(yu) 農(nong) 村居民消費需求匹配性不高。收入水平逐步提高後，農(nong) 村居民對工業(ye) 品質量和市場服務有了更高要求，但麵向農(nong) 村市場、適合農(nong) 村居民消費升級需要的產(chan) 品和服務開發不足。

　　促進要素更多向鄉(xiang) 村集聚

　　暢通城鄉(xiang) 要素循環，難點和關(guan) 鍵在於(yu) 促進要素更多向鄉(xiang) 村集聚，增強農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展活力。為(wei) 此，要加快建立城鄉(xiang) 統一的要素市場，健全要素市場運行機製，分類推進要素市場化配置改革，促進城鄉(xiang) 要素平等交換、雙向流動，提高要素組合配置效率。

　　勞動力要素需著力促進城鄉(xiang) 人力資源雙向流動。針對城市下鄉(xiang) 返鄉(xiang) 人才，健全人才入鄉(xiang) 激勵機製和城鄉(xiang) 人才合作交流機製，保障其合法權益，讓下鄉(xiang) 返鄉(xiang) 人才“留得住、有保障、幹得好”，真正歸心農(nong) 村、紮根農(nong) 村。針對農(nong) 業(ye) 轉移人口，完善“人地錢掛鉤”政策，推進城鎮基本公共服務均等化，特別是健全“三權”市場化退出機製和配套政策，讓人口流動與(yu) 土地權益流轉匹配起來，提高農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化質量，讓有意願有能力的轉移人口真正“融入城市、安居城市”。

　　土地要素需著力優(you) 化城鄉(xiang) 土地資源配置。建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場對提高土地資源配置效率至關(guan) 重要，盡管其複雜性、敏感性強，但必須進一步創新突破。要積極做好存量建設用地盤活文章，完善城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤政策，深化農(nong) 村宅基地製度改革試點，推動集體(ti) 經營性建設用地入市，並建立公平合理的增值收益分配製度，把分配做好、激勵搞對。適應鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 振興(xing) 要求，圍繞解決(jue) “用地難”問題，加快探索適合農(nong) 村新產(chan) 業(ye) 新業(ye) 態特點的供地方式，建立高效的產(chan) 業(ye) 用地供給製度，促進休閑農(nong) 業(ye) 、鄉(xiang) 村民宿、農(nong) 產(chan) 品初加工、農(nong) 村電商等規範健康發展。

　　資本要素需著力拓展鄉(xiang) 村建設資金來源渠道。圍繞增強農(nong) 村金融服務的可得性、便利性和有效性，進一步完善縣域銀行業(ye) 金融機構服務“三農(nong) ”的激勵約束機製，充分利用現代技術手段，積極發展農(nong) 村數字普惠金融，提高金融服務覆蓋寬度和深度。同時，建立完善社會(hui) 資本投資農(nong) 業(ye) 農(nong) 村指引目錄製度，改善鄉(xiang) 村營商環境，更多利用市場化手段，引導社會(hui) 資本投向農(nong) 業(ye) 農(nong) 村。這一過程中，注重引導社會(hui) 資本與(yu) 村集體(ti) 、農(nong) 民建立更加緊密的利益聯結關(guan) 係，並構建相應的風險防範機製。

　　縣域經濟連接城市、服務鄉(xiang) 村，是城鄉(xiang) 要素跨域流動、跨界配置的重要載體(ti) 。縣域經濟的發展壯大，對城鄉(xiang) 資源要素配置、產(chan) 業(ye) 協同發展具有重要意義(yi) 。應將以縣城為(wei) 載體(ti) 的新型城鎮化與(yu) 推進鄉(xiang) 村全麵振興(xing) 有機銜接起來，建立分類推進縣域經濟發展的支持引導機製，賦予縣級更多資源整合使用權，加快縣城公共服務設施、市政公用設施、產(chan) 業(ye) 配套設施、環境衛生設施等補短板，增強縣城綜合承載功能和服務能力，推進縣鄉(xiang) 村功能銜接互補和資源統籌配置，輻射帶動農(nong) 民就近就業(ye) 增收和鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 發展，引導和服務城市要素入鄉(xiang) 發展、城市人口入鄉(xiang) 消費。