作者：房連泉（中國社會(hui) 科學院社會(hui) 發展戰略研究院研究員、世界社保研究中心秘書(shu) 長）

　　新形勢下，我國社會(hui) 保障製度改革已進入係統集成、協同高效的發展階段，加快完善多層次養(yang) 老保險體(ti) 係，要著重提升統籌謀劃和協調推進能力，促進三支柱養(yang) 老保險製度聯動改革，形成整體(ti) 合力。

　　黨(dang) 的二十大報告提出，完善基本養(yang) 老保險全國統籌製度，發展多層次、多支柱養(yang) 老保險體(ti) 係。新形勢下，我國社會(hui) 保障製度改革已進入係統集成、協同高效的發展階段，加快完善多層次養(yang) 老保險體(ti) 係，要著重提升統籌謀劃和協調推進能力，促進三支柱養(yang) 老保險製度聯動改革，形成整體(ti) 合力。

　　三支柱養(yang) 老保險協同發展麵臨(lin) 的任務

　　自20世紀90年代以來，我國多層次養(yang) 老保障體(ti) 係建設取得非凡成就。第一支柱基本養(yang) 老保險製度已實現廣覆蓋，至2022年底參保人數達到10.5億(yi) ；第二支柱企業(ye) （職業(ye) ）年金製度至2021年末覆蓋人數達到7200萬(wan) ，積累基金達4.4萬(wan) 億(yi) 元；第三支柱個(ge) 人養(yang) 老金製度於(yu) 2022年底啟航，標誌著與(yu) 國際接軌的三支柱養(yang) 老保險體(ti) 係框架正式確立。

　　但同時也要看到，多層次養(yang) 老保險體(ti) 係建設是一個(ge) 係統工程，當前仍存在著覆蓋麵不足、結構失衡和體(ti) 製機製改革相對滯後等問題，主要表現在以下幾個(ge) 方麵。一是覆蓋麵不足，二、三支柱尤為(wei) 突出。雖然基本養(yang) 老保險製度基本實現全覆蓋，但部分靈活就業(ye) 人員、流動人口和新就業(ye) 形態勞動者等人群仍未納入其中；二支柱年金製度參保人群主要以國有、正規部門職工為(wei) 主，民營中小企業(ye) 參與(yu) 不足，近年來擴麵速度緩慢；稅收優(you) 惠型個(ge) 人養(yang) 老金製度試點剛剛起步，向社會(hui) 普及推廣任務較重。二是待遇水平較低，資產(chan) 積累不足。長期以來，養(yang) 老金待遇主要依賴基本養(yang) 老保險提供，且整體(ti) 替代率呈下降趨勢，二、三支柱養(yang) 老金繳費水平較低，社會(hui) 養(yang) 老財富儲(chu) 備不足。三是體(ti) 製機製改革相對滯後，可持續發展麵臨(lin) 挑戰。在老齡化形勢下，基本養(yang) 老保險製度財務支付壓力較大，各項參量式改革調整措施有待推出落實；二、三支柱養(yang) 老保險在稅收優(you) 惠、加入機製和投資安排等方麵，也有待出台更具吸引力和便利加入的激勵措施。未來，多層次養(yang) 老保險體(ti) 係建設應放在整體(ti) 框架下，在結構設計、參保加入機製、繳費和待遇保障水平以及投資管理等方麵，做出統一規劃安排。

　　深化基本養(yang) 老保險製度改革，實現高質量全覆蓋

　　在多層次保障體(ti) 係中，國家主導的法定保障體(ti) 係為(wei) 普惠和兜底型製度，起到基礎保障作用。目前改革的重點任務主要包括，一是以全民參保計劃為(wei) 基礎，繼續推進擴大社保覆蓋麵，尤其是盡快將大規模的流動人口、靈活就業(ye) 群體(ti) 和新就業(ye) 形態群體(ti) 納入保障，實現“應保盡保”。為(wei) 此，應著力增強社保製度參保的便攜性，降低繳費負擔和參保門檻，開放參保戶籍限製，探索適合新就業(ye) 形態群體(ti) 的參保機製。二是深入推進社保征收體(ti) 製改革，促進征繳法製化，增強繳費積極性。在實現人群全覆蓋目標基礎上，提高覆蓋質量，促進長繳多得、多繳多得，實現應收盡收。三是加強頂層設計，建立養(yang) 老金待遇調整機製、便利化社保轉移接續，促進社保製度的財務可持續發展。四是加快完善養(yang) 老保險全國統籌製度。逐步加大基金調劑力度，最終向全國統收統支過渡。

　　打通製度銜接，建立二、三支柱統一管理體(ti) 製

　　從(cong) 本質上講，二、三支柱都建立在個(ge) 人賬戶基礎之上，采取市場化運營模式。因此，在政策設計上，可考慮打通二者的銜接設計，主要體(ti) 現在以下幾方麵。一是在稅優(you) 政策上進行銜接。現階段，企業(ye) （職業(ye) ）年金覆蓋的人群有限，很多單位沒有建立年金計劃。第二支柱與(yu) 第三支柱個(ge) 人享受稅收優(you) 惠的比例或額度可予打通，即如果職工參加企業(ye) （職業(ye) ）年金個(ge) 人繳費沒有達到稅優(you) 上限的比例或額度，可將差額部分追加至個(ge) 人賬戶的繳費上限；如果職工所在單位沒有建立年金計劃，可將全部比例或額度追加至個(ge) 人賬戶的繳費上限。這一製度銜接設計的優(you) 勢是能夠充分考慮不同群體(ti) 的公平性，即將二、三支柱的個(ge) 人繳費稅優(you) 額度合並提供給所有人。二是在投資管理上進行銜接。二、三支柱均采用委托人投資運營模式，由專(zhuan) 業(ye) 性金融機構進行投資運營，在治理結構、投資政策和待遇發放方式等方麵都應實現統一，方便參保者，並建立統一的市場競爭(zheng) 秩序。三是實現繳費、賬戶記錄和基金轉移接續等方麵的銜接，以統一的賬戶管理信息係統為(wei) 基礎，當參保人在不同性質的單位間轉換工作及跨地域流動時，能夠實現二、三支柱養(yang) 老金賬戶間的無縫對接。

　　加強立法和稅收優(you) 惠政策支持，推動二、三支柱普惠發展

　　補充養(yang) 老金的發展離不開國家政策引導支持。第二支柱年金製度發展可以在以下方麵著力。一是放寬加入年金計劃的限製條件。例如，取消對企業(ye) 盈利性等方麵的要求，放寬在單位繳費歸屬期等方麵的限製。在職業(ye) 年金發展上，著重解決(jue) 機關(guan) 事業(ye) 單位編製外人員參保問題，並加快做實單位繳費部分的賬戶資金。二是放開年金投資的個(ge) 人投資選擇權，設立標準化養(yang) 老金投資產(chan) 品，引入目標日期基金和默認投資工具，為(wei) 職工提供簡化的投資產(chan) 品選項。三是進一步拓寬年金投資範圍和渠道，豐(feng) 富年金產(chan) 品投資選擇，提高投資權益類資產(chan) 的上限。

　　針對第三支柱個(ge) 人養(yang) 老金發展，應加大稅收優(you) 惠支持和試點推進政策。在模式選擇上，考慮到中國實行的是分類個(ge) 人所得稅製，未來改革的目標是綜合所得稅製，建議實行“雙向稅優(you) ”政策，即在實行“延稅型”的EET（退休領取時納稅）同時，設立“免稅型”的TEE賬戶（對賬戶實行稅後繳費，但在退休領取時實行全免的政策，對投資收益和繳費均免征個(ge) 稅）。推進個(ge) 人養(yang) 老金的普及，需要優(you) 化稅優(you) 政策設計，可借鑒部分國家實行財政補助的做法，對中低收入群體(ti) 參加個(ge) 人養(yang) 老金製度給予補貼。同時，二、三支柱養(yang) 老金發展成功的關(guan) 鍵在於(yu) 覆蓋人數能否最大化，能否普惠到各類就業(ye) 人員。為(wei) 此，立法和稅收優(you) 惠政策應麵向全民，打破行業(ye) 分割和政策壁壘，通過簡化的投資管理體(ti) 製設計，利用現代互聯網技術和金融投資工具，為(wei) 個(ge) 人提供方便、高效的服務。此外，還要健全針對新就業(ye) 形態勞動者、外出農(nong) 民工和靈活就業(ye) 人員的參保繳費機製，創新探索中小企業(ye) 加入年金計劃和中低收入群體(ti) 加入個(ge) 人養(yang) 老金的參與(yu) 機製，促進二、三支柱養(yang) 老保險的普及發展。

　　總之，通過三支柱養(yang) 老保險改革的協同推進，未來，多層次養(yang) 老保險體(ti) 係的總體(ti) 發展目標在於(yu) ，基本養(yang) 老保險全民覆蓋，二、三支柱廣泛普及，三支柱製度結構合理，保障適度待遇水平，基金資產(chan) 儲(chu) 備充足，管理服務便攜高效，製度間無縫銜接，實現多層次多支柱養(yang) 老保險體(ti) 係的可持續發展。