作者：譚榮（浙江大學公共管理學院副院長、教授）

　　中辦、國辦日前印發的《全民所有自然資源資產(chan) 所有權委托代理機製試點方案》（以下簡稱《方案》）提出，到2023年，基本建立統一行使、分類實施、分級代理、權責對等的所有權委托代理機製（以下簡稱委托代理機製）。《方案》的印發，引發了社會(hui) 各界的關(guan) 注。委托代理機製作為(wei) 全民所有產(chan) 權製度的一種具體(ti) 行權方式，是產(chan) 權製度的創新。它是繼國家將使用權從(cong) 所有權分離之後，對自然資源產(chan) 權製度開展的又一項重大改革。

　　一、為(wei) 什麽(me) 要建立健全委托代理機製

　　自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度在實踐過程中出現了一係列亟需回應的議題。建立委托代理機製是為(wei) 了回應其中若幹項重要議題，包括公有製為(wei) 什麽(me) 行、如何破解自然資源整體(ti) 治理難題、如何區分“運動員”和“裁判員”，以及如何讓市場在資源配置中起決(jue) 定性作用等。

　　一是回應公有製為(wei) 什麽(me) 行。一些觀點認為(wei) ，公有製不利於(yu) 資源配置效率。在法律明確使用權可以從(cong) 所有權分離並允許依法轉讓後，這些觀點的質疑就得到了回答。不過，全民所有製依然麵臨(lin) 另一個(ge) 問題：政府將使用權出讓給市場主體(ti) 前，各級政府為(wei) 什麽(me) 有積極性或責任心來管好、用好資源？

　　這個(ge) 問題長期以來被實踐忽視了。無論是建設用地、礦產(chan) 等具有經濟收益的自然資源使用權市場化過程，還是濕地、國家公園等具有顯著生態價(jia) 值的自然資源保護修複過程，都容易出現中央、地方在收益分配和成本支出上的不對等。中央承擔過多、地方享受過多的局麵業(ye) 已形成。這種局麵不利於(yu) 全國範圍的自然資源可持續利用。

　　委托代理機製的目標之一就是合理配置央地間成本收益，以及確保地方行權的積極性和責任心——這是回答“公有製為(wei) 什麽(me) 行”不可或缺的內(nei) 容。

　　二是回應自然資源整體(ti) 性治理轉型的需要。自然資源具有整體(ti) 性、係統性及其內(nei) 在規律。“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個(ge) 生命共同體(ti) 是人類生存發展的物質基礎”，習(xi) 近平總書(shu) 記的論述正是體(ti) 現了自然資源的整體(ti) 性特征。

　　一段時期以來，我國采取的是分部門行使不同自然資源的管理職責。這種職能劃分可以降低治理體(ti) 係建設初期的製度成本，但部門間協調成本也會(hui) 逐漸增加。為(wei) 此，國家通過組建“自然資源部”來統一行使全民所有自然資源資產(chan) 所有者職責，這是邁向整體(ti) 性治理的重要步驟。不過，組建自然資源部隻是第一步，實踐中還需進一步明確不同級別、不同職能部門的權利和義(yi) 務，這屬於(yu) 政府內(nei) 部治理結構上的優(you) 化。

　　委托代理機製的目標之二就是要解決(jue) 行政“碎片化”造成的所有者不到位、權益不落實等問題——這是回應自然資源整體(ti) 治理的必要舉(ju) 措。

　　第三，回應政府行權麵臨(lin) 既是“運動員”又是“裁判員”的難題。各級政府出讓使用權的過程中麵臨(lin) 著兩(liang) 種身份。一種是市場的參與(yu) 者，即權利的出讓方；另一種是市場的監督者，即對權利出讓、使用、收益和處分等行為(wei) 的監督。實踐中政府的這兩(liang) 種身份並沒有完全區分，所以政府在一些情形下的行權過程被形容為(wei) 既是“運動員”又是“裁判員”。兩(liang) 種身份的重疊，容易造成資源被過度消耗。

　　《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》中明確了改革原則，即“堅持自然資源資產(chan) 的公有性質，創新產(chan) 權製度，落實所有權，區分自然資源資產(chan) 所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體(ti) 人民分享全民所有自然資源資產(chan) 收益”。委托代理機製就是進一步落實生態文明體(ti) 製改革任務的需要。

　　委托代理機製的目標之三是對產(chan) 權製度在管理體(ti) 製上進行變革——這是回應區分政府行權“運動員”和“裁判員”的要求。

　　第四，回應讓市場在資源配置中起決(jue) 定性作用。自然資源資產(chan) 的重點在於(yu) “資產(chan) ”，需要盡可能實現其價(jia) 值最大化。在《中共中央 國務院關(guan) 於(yu) 加快建設全國統一大市場的意見》印發後，打造統一的要素和資源市場，使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用已經成為(wei) 社會(hui) 共識。

　　對於(yu) 經營性自然資源資產(chan) ，實踐中雖然已進入市場化、產(chan) 業(ye) 化階段，但依然麵臨(lin) 諸如部分資源有償(chang) 使用仍缺位、部分資產(chan) 交易機製不健全、部分資產(chan) 收益分配機製不合理等問題。對於(yu) 公益性自然資源資產(chan) ，實踐中雖已在探索生態產(chan) 品價(jia) 值實現機製，但如何讓市場機製更好地保障資源可持續利用，仍是需要破解的難題。這些都意味著自然資源資產(chan) 的價(jia) 值實現，不僅(jin) 僅(jin) 是效率的問題，還涉及收益分享、責任共擔、可持續利用等義(yi) 務或責任。

　　委托代理機製的目標之四是創新自然資源資產(chan) 價(jia) 值實現模式，並保障公平共享和可持續利用——這是回應如何讓市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用的要求。

　　二、委托代理機製試點麵臨(lin) 體(ti) 製機製難題

　　委托代理機製幾乎是一項完全創新性的工作。當前試點麵臨(lin) 三類體(ti) 製機製上的難題。

　　第一，地方存在一定的“卸責”行為(wei) 和畏難情緒。編製自然資源清單是委托代理機製的核心內(nei) 容，旨在將不同的權利（束）在不同層級之間進行合理配置。試點為(wei) 此采取了便於(yu) 實踐操作、抓主要矛盾、“去繁為(wei) 簡”的做法。即試點並沒有針對全類型自然資源資產(chan) 及其全部權利進行界定和分工，而是選擇了“7+1”類自然資源（即土地、礦產(chan) 、海洋、森林、草原、濕地、水等七類資源和國家公園這類自然生態空間）來編製中央、省級和市地級的自然資源清單（即確立三級行權主體(ti) 及其分工）。然而，試點過程中還是出現了地方職能部門二次“去繁為(wei) 簡”的現象。即，地方往往隻把已經開展的工作、正在行使的職能寫(xie) 入清單，涉及到需要與(yu) 其他部門協調、或者屬於(yu) 新工作和新責任（甚至是新權力）的都盡量不列入清單。“多一事不如少一事”，以及最好不要涉及協調其他部門等，是出現此類現象的原因。

　　第二，行權很難厘清政府與(yu) 市場邊界。行權主體(ti) 需要因地製宜地采取多樣化市場模式來實現自然資源資產(chan) 的價(jia) 值。實踐中仍麵臨(lin) 市場機製不健全、政府幹預市場配置等問題。這些問題在本質上都與(yu) 三類權利關(guan) 係不完善有關(guan) ：一是行權主體(ti) 的權利仍未厘清。在各類自然資源上都還存在權利主體(ti) 缺位、越位等現象；二是具體(ti) 的行權模式還有待探索。對於(yu) 不同自然資源資產(chan) ，如何讓市場發揮作用仍未有定論；三是全民所有與(yu) 集體(ti) 所有的關(guan) 係需協調。尤其是當涉及兩(liang) 類產(chan) 權關(guan) 係相鄰的情形時，往往存在所有權、使用權、管理權主體(ti) 相互影響的問題。這三類不完善的產(chan) 權權利關(guan) 係，加大了厘清政府與(yu) 市場邊界的難度。

　　第三，代理人麵臨(lin) 既是“運動員”又是“裁判員”難題。在概念上可以區分的角色，實踐中仍麵臨(lin) 體(ti) 製難題。代理行權的主體(ti) ，可以是市場中的“運動員”，但不應是市場中的“裁判員”。然而，實踐中地方在出讓使用權過程中對市場的幹預依然較大；而部、省、市三級所有者權益的代理者，是受全民委托行使權利，其自身不應再承擔代理者的監督人。但實踐中相對獨立的代理者的監督體(ti) 製還未建立。上述兩(liang) 類“運動員”和“裁判員”的難題，意味著委托代理機製目前麵臨(lin) “權利和義(yi) 務”“權力和責任”不對等不匹配的問題。

　　三、做好閉環管理是解決(jue) 體(ti) 製機製難題的關(guan) 鍵

　　為(wei) 保障委托代理實效，應對體(ti) 製機製挑戰，需要抓住機製設計的“牛鼻子”。所有權人不到位、管理權責不明確，既是體(ti) 製機製改革的目標，又是行權實踐麵臨(lin) 的製度難題。隻有做好權責區分、監管閉環的設計，才能解決(jue) 委托代理麵臨(lin) “代理人道德風險”的問題。委托代理過程中的監管工作分為(wei) 兩(liang) 類：一類是在委托代理關(guan) 係下委托人對代理人行權的監管；另一類是在市場活動關(guan) 係下有權部門對市場活動的監管。

　　目前，第一類監管的體(ti) 製機製仍待健全。監督自然資源資產(chan) 保護維護情況、各級行權代理人履職情況等，應該是獨立的行權“裁判員”的職責。概念上，委托人就是全民或國務院，代理人包括自然資源部、省級和市地級政府。不僅(jin) 需要建立考評、報告、督察等“裁判員”製度來監督代理人，還需要把“裁判員”的權力落實給具體(ti) 主體(ti) 。雖然自然資源部、省級政府都可以承擔部分“裁判員”職能，依次對下級代理人進行監督，但此舉(ju) 有可能混淆自身也是代理人（“運動員”）的角色。所以，行權“裁判員”最好由具有獨立考評權力、督察權力的部門來行使，比如各級人大、獨立的自然資源督察機構等。實踐中需要明確賦予這些“裁判員”的監管權力並建章立製。

　　第二類監管的體(ti) 製機製也待健全。目前針對各類市場主體(ti) 的監管體(ti) 製仍麵臨(lin) 權責不清和監管失效等問題。在加快建設全國統一大市場的背景下，建立健全各類行權主體(ti) 、市場主體(ti) 共同參與(yu) 自然資源資產(chan) 的供給、經營和監督的機製，切實讓市場在配置自然資源資產(chan) 中起決(jue) 定性作用，是治理體(ti) 係和治理能力現代化的基本要求。為(wei) 此，需要將市場活動的參與(yu) 者進一步規範化為(wei) 市場的“掌舵人”“劃槳人”和“守夜人”等三類角色。部、省、市三級行權“運動員”，在市場活動中就需要承擔市場“掌舵人”的角色，市場“掌舵人”做好資源資產(chan) 保護和利用規劃、儲(chu) 備和管護製度，就可以通過市場化手段去鼓勵更多市場和社會(hui) 主體(ti) 承擔市場“劃槳人”的角色，體(ti) 現著“使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用”。而市場的“守夜人”則應由諸如用途管製、執法監察、行業(ye) 監管等行權主體(ti) 之外的其他職能部門來承擔。

　　總之，委托代理的監管機製中需要明確五類主體(ti) 的責權利關(guan) 係：一是明確部、省、市三級行權“運動員”角色；二是建立健全對應級別的人民代表大會(hui) 和相對獨立的自然資源督察承擔行權“裁判員”的角色；三是部、省、市三級行權“運動員”還要承擔好市場“掌舵人”角色；四是鼓勵更多市場和社會(hui) 主體(ti) 承擔好市場“劃槳人”角色。另外，由用途管製、執法監察和行業(ye) 監管等主體(ti) 承擔好市場“守夜人”的角色。試點需要進一步探索五類主體(ti) 共同形成的相互獨立、相互配合、相互監督的責權利關(guan) 係，做好閉環管理這個(ge) “牛鼻子”製度設計。