作者：房宏琳（黑龍江省社會(hui) 科學院研究員、黑龍江省中國特色社會(hui) 主義(yi) 理論體(ti) 係研究中心特聘研究員）；陳秀萍（黑龍江省社會(hui) 科學院副研究員）

　　今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的意見》指出，縣城是我國城鎮體(ti) 係的重要組成部分，是城鄉(xiang) 融合發展的關(guan) 鍵支撐。推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設，對於(yu) 全麵推進鄉(xiang) 村振興(xing) 、構建新型工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係、促進新型城鎮化建設意義(yi) 重大而深遠。

　　縣級城市承載著我國城鄉(xiang) 發展的多項重要功能

　　至2021年底，我國縣域常住人口7.4億(yi) 人，占全國人口總量的52%；縣城及縣級市的城區人口合計2.5億(yi) 人，占全國城鎮常住人口的27.5%。當前階段，縣級城市承載著我國城鄉(xiang) 發展的多項重要功能。

　　縣城是進一步提高我國城鎮化水平的著力點。2021年底我國常住人口城鎮化率已達到64.7%，但戶籍人口城鎮化率僅(jin) 46.7%，兩(liang) 組數據的差距來自農(nong) 民工就業(ye) 與(yu) 戶籍的分離。推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設，有利於(yu) 促進農(nong) 民工就近城鎮化，實現“可進可退”，即“進”可從(cong) 事非農(nong) 產(chan) 業(ye) ，“退”可回歸農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) ，甚至可以實現兩(liang) 方麵兼顧。農(nong) 村居民對本地區縣級城市環境更熟悉，定居縣城能夠更快融入城市生活。當前，多數農(nong) 民工在城市就業(ye) 的地點不穩定，他們(men) 中絕大多數不僅(jin) 不會(hui) 在城市購買(mai) 住房，而且會(hui) 盡力壓縮生活物品方麵的消費，以防止搬家帶來的不便和浪費。如果縣城的城鎮化建設有了顯著提升，就會(hui) 有大量農(nong) 民工定居縣城，由於(yu) 居住和就業(ye) 穩定，他們(men) 中絕大多數會(hui) 買(mai) 房、買(mai) 車、買(mai) 各類生活用品，從(cong) 而釋放出巨大消費潛力。因此，推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的就地就近城鎮化，應是我國進一步提高城鎮化水平的主要著力點，也是我國擴大內(nei) 需的潛力所在。

　　縣城是返鄉(xiang) 農(nong) 民工的主要定居地。近年來，我國農(nong) 民工老齡化速度在加快。2021年我國2.93億(yi) 農(nong) 民工的平均年齡為(wei) 41.7歲，比2015年提高3.1歲；50歲以上農(nong) 民工數量占比達到27.3%，比2015年增長近10個(ge) 百分點。農(nong) 民工主要從(cong) 事重體(ti) 力勞動，年齡超過50歲時非農(nong) 就業(ye) 機會(hui) 將會(hui) 大幅減少，進而麵臨(lin) 居住地選擇問題。定居縣城能夠滿足絕大多數農(nong) 民工購房、就業(ye) 、照顧家庭、教育子女的需求，生活質量和幸福感較高，因此成為(wei) 絕大多數農(nong) 民工返鄉(xiang) 後的選擇。從(cong) 統計數據看，近幾年選擇在本地就近就業(ye) 的中老年農(nong) 民工比例明顯增加，2021年本地農(nong) 民工平均年齡46.0歲，而外出農(nong) 民工平均年齡僅(jin) 36.8歲，本地農(nong) 民工數量比2015年增長了11%，同期外出農(nong) 民工的數量僅(jin) 增長1.8%。特別是“80後”農(nong) 民工，絕大多數選擇留在縣城從(cong) 事非農(nong) 產(chan) 業(ye) ；少數人返鄉(xiang) 從(cong) 事種植養(yang) 殖業(ye) ，並主要選擇就業(ye) 在農(nong) 村、居住在縣城的模式。

　　縣城是三次產(chan) 業(ye) 融合發展的落腳點。為(wei) 補齊現代化建設中的“三農(nong) ”短板，提高農(nong) 業(ye) 的經濟效益、增加農(nong) 民的收入，我國大力倡導農(nong) 業(ye) 與(yu) 二、三產(chan) 業(ye) 融合發展。發展農(nong) 產(chan) 品加工業(ye) 能夠解決(jue) 鮮活農(nong) 產(chan) 品保存問題，減少農(nong) 業(ye) 的市場風險。如果農(nong) 民能夠通過農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社、農(nong) 村集體(ti) 經濟組織等組織參與(yu) 到農(nong) 產(chan) 品加工環節，還可以獲得加工業(ye) 環節的部分收益，從(cong) 而增加經濟收入，因此，發展農(nong) 產(chan) 品加工業(ye) 被認為(wei) 是實現一、二產(chan) 業(ye) 融合發展的主要路徑。縣城一端連接農(nong) 產(chan) 品生產(chan) 基地，另一端連接消費市場，有利於(yu) 聚集勞動力、資金、技術等生產(chan) 要素，是發展農(nong) 產(chan) 品加工業(ye) 最適合的區域，是一、二產(chan) 業(ye) 融合發展的重要落腳點。縣城也是發展休閑農(nong) 業(ye) 、鄉(xiang) 村旅遊服務業(ye) 的重要供應地，比如景點周邊的縣城往往都是鄉(xiang) 村旅遊住宿、餐飲服務的重要供應地。以休閑農(nong) 業(ye) 與(yu) 鄉(xiang) 村旅遊業(ye) 的發展帶動農(nong) 產(chan) 品的銷售，已成為(wei) 我國農(nong) 業(ye) 與(yu) 第三產(chan) 業(ye) 融合發展的重要途徑。

　　縣城是當前我國釋放經濟活力的重點區域。我國幅員遼闊，各地區具有不同的發展優(you) 勢，眾(zhong) 多縣級城市的經濟類型豐(feng) 富多樣，這使得縣域經濟具有很強的發展活力。位於(yu) 城市群和都市圈範圍內(nei) 或周邊的縣城，可以借助地理位置優(you) 勢承接大城市的人口、產(chan) 業(ye) 和功能，享受到大城市發展的正外部效應，在大城市的市場拉動作用下不斷釋放自身經濟活力。具備先進製造、商貿流通、文化旅遊等專(zhuan) 業(ye) 功能的縣城，可以借助自身特色產(chan) 業(ye) 優(you) 勢發展特色經濟，通過差異化競爭(zheng) 釋放發展活力。位於(yu) 農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區內(nei) 的縣城，可以成為(wei) 農(nong) 產(chan) 品加工業(ye) 集聚區，重點吸納縣域內(nei) 農(nong) 業(ye) 轉移人口，為(wei) 服務“三農(nong) ”提供有效支撐，並在產(chan) 業(ye) 融合發展的過程中不斷釋放發展活力。位於(yu) 重點生態功能區內(nei) 的縣城，能夠承接生態超載地區的人口轉移，發展綠色生態產(chan) 業(ye) ，為(wei) 保護修複生態環境、築牢生態安全屏障提供有力支撐，在實現綠色發展的過程中不斷釋放發展活力。

　　推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的著力點

　　推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設，要堅持以人為(wei) 核心的新型城鎮化理念，尊重縣城發展規律，統籌縣城生產(chan) 、生活、生態、安全需要，因地製宜補齊縣城發展的短板弱項，提升縣城發展質量。

　　一體(ti) 化規劃縣級城市和鄉(xiang) 村建設，通過兩(liang) 輪驅動實現城鄉(xiang) 融合發展。一方麵，立足本地區資源區位條件、環境承載能力、產(chan) 業(ye) 基礎、功能定位，一體(ti) 化規劃縣城與(yu) 鄉(xiang) 村建設，包括城市區域規劃、城鄉(xiang) 建設規劃、產(chan) 業(ye) 發展規劃等，明確城鄉(xiang) 整體(ti) 發展思路。另一方麵，完善鄉(xiang) 村人居環境建設，滿足老年農(nong) 民更願意在鄉(xiang) 村居住的需求。促進縣城基礎設施和公共服務向鄉(xiang) 村延伸覆蓋，統籌城鄉(xiang) 路網和交通係統建設，鼓勵發展城鄉(xiang) 聯動建設項目，推進建設鄉(xiang) 村旅遊路產(chan) 業(ye) 路；統籌城鄉(xiang) 排水防澇設施建設，逐步推動市政供水供氣供熱向城郊村延伸。加強縣城與(yu) 鄉(xiang) 村一體(ti) 化規劃，實現城鄉(xiang) 基礎設施功能互補、環境共建，最大限度實現城鄉(xiang) 資源共享。

　　推動縣城建設全麵提檔升級，提高縣城的綜合承載能力。推進環境衛生設施提級擴能，建立嚴(yan) 格的農(nong) 產(chan) 品衛生監測體(ti) 係，整治城市環境衛生死角，實施城鄉(xiang) 統籌的汙水收集處理和生活垃圾分類處理設施，補齊縣級城市公共衛生短板。推進市政公用設施提檔升級，完善養(yang) 老院、幼兒(er) 園等公共服務設施，健全全民健康保障、全民健身、智慧廣電公共服務工程，提升縣城公共服務配套設施質量。推進公共服務設施提標擴麵，統籌城鄉(xiang) 教育、醫療服務建設，加快城鄉(xiang) 教育、醫療聯合發展，以滿足縣城人口對就業(ye) 、居住、教育、醫療等各類服務的需求，提高縣城綜合承載能力。

　　以發展二、三產(chan) 業(ye) 為(wei) 重點，引導社會(hui) 資本參與(yu) 縣域經濟發展。縣城的發展和鄉(xiang) 村振興(xing) 都離不開社會(hui) 資本的支持。與(yu) 鄉(xiang) 村相比，縣城能夠聚集更多現代生產(chan) 要素，提供更加便利的發展條件，對社會(hui) 資本的吸引力更強，更有利於(yu) 推進三次產(chan) 業(ye) 融合發展。為(wei) 吸引更多更好的社會(hui) 資本，縣城和鄉(xiang) 村都要加大力氣優(you) 化營商環境，引導和支持各類市場主體(ti) 參與(yu) 三次產(chan) 業(ye) 的發展。一方麵引導他們(men) 下鄉(xiang) 建立綠色優(you) 質農(nong) 產(chan) 品生產(chan) 基地，另一方麵支持引導工商資本和金融資本參與(yu) 縣級二、三產(chan) 業(ye) 發展。以農(nong) 產(chan) 品加工業(ye) 和服務業(ye) 為(wei) 產(chan) 業(ye) 發展重點，建設城鄉(xiang) 聯結的冷鏈物流設施，讓縣城成為(wei) 承載城鄉(xiang) 要素跨界配置的有效載體(ti) ，成為(wei) 三次產(chan) 業(ye) 融合發展的落腳地，成為(wei) 當地農(nong) 民就業(ye) 兼業(ye) 的主要選擇地；支持落戶企業(ye) 不斷延伸產(chan) 業(ye) 鏈、打造供應鏈、提升價(jia) 值鏈，重點發展經濟效益高、就業(ye) 容量大的縣域富民產(chan) 業(ye) ；規範推廣政府和社會(hui) 資本合作模式，鼓勵中央企業(ye) 等參與(yu) 縣城建設。

　　以發展特色產(chan) 業(ye) 為(wei) 方向，構建內(nei) 涵更加豐(feng) 富的縣域產(chan) 業(ye) 體(ti) 係。目前多數縣城產(chan) 業(ye) 發展滯後，存在產(chan) 業(ye) 數量少、規模小、層級低、工業(ye) 不夠發達、服務業(ye) 不夠興(xing) 旺、產(chan) 業(ye) 體(ti) 係較為(wei) 單一等問題。由於(yu) 產(chan) 業(ye) 不發達，提供的就業(ye) 機會(hui) 少，導致縣城很難留住人才。為(wei) 推進縣城發展，必須以發展特色產(chan) 業(ye) 為(wei) 方向，以產(chan) 業(ye) 升級為(wei) 抓手，以人才配置為(wei) 重點，將當地資源稟賦、特色文化與(yu) 經濟發展相融合，大力開發具有當地特色的加工業(ye) 和服務業(ye) ，建成具備地方特色的主導產(chan) 業(ye) ，延長和拓寬產(chan) 業(ye) 鏈，完善產(chan) 業(ye) 配套設施，夯實縣城產(chan) 業(ye) 基礎。

　　推進綠色發展和科技發展，讓“生態宜居、方便智慧”成為(wei) 縣級城市的名片。縣城的建設必須堅守綠色發展理念，將“生態宜居”作為(wei) 首要建設目標。發揮縣級城市後發優(you) 勢，借鑒現代城市建設經驗，利用現有高科技手段，建立完善的軟硬件係統，將縣城打造建設成為(wei) 智慧型城市，不斷縮小與(yu) 大城市的發展差距。