作者：熊柴、陳偉(wei) （浙江清華長三角研究院產(chan) 城融合研究中心）

　　縣城是城鄉(xiang) 融合發展和共同富裕的關(guan) 鍵樞紐，在我國未來城鎮化布局中占有重要地位。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的意見》以下筒稱《意見》，指明了縣域城鎮化發展方向，將在“十四五”乃至更長時期影響縣域經濟社會(hui) 的高質量發展。

　　推進縣城建設是高質量發展的內(nei) 在要求

　　縣城在我國經濟社會(hui) 發展中的地位十分重要。從(cong) 區劃看，縣及縣級市數量分別為(wei) 1472個(ge) 、394個(ge) ，合計約占縣級行政區劃數量的65%。從(cong) 人口看，我國一半左右人口居住在縣域，其中縣及縣級市城區人口合計2.5億(yi) ，占全國城鎮人口的近30%。從(cong) 經濟看，縣及縣級市GDP體(ti) 量占全國GDP的近2/5，其中作為(wei) 縣域經濟核心的縣城及縣級市城區GDP占全國GDP的近1/4。

　　從(cong) 局部看，縣城發展總體(ti) 麵臨(lin) 兩(liang) 大形勢。一是盡管多數縣域常住人口在淨流出，縣城人口總體(ti) 持續集聚但將日益分化。隨著中國經濟轉型，農(nong) 村富餘(yu) 勞動力就地轉移、返鄉(xiang) 創業(ye) 現象日益增加，農(nong) 民在縣城就業(ye) 安家現象普遍。當前占縣城總數約85%的大多數縣城人口仍在增長，一些縣城人口增速甚至超過城市，隻有約15%的縣城人口在持續減少。從(cong) 趨勢看，在城鎮化中後期，隨著人口持續向大城市、都市圈和城市群集聚，縣城人口將更加呈現持續集聚、大體(ti) 穩定、持續減少等差異化趨勢。二是縣城建設發展明顯滯後，與(yu) 滿足廣大人民群眾(zhong) 美好生活的需要存在明顯差距。盡管過去縣城建設取得長足進步，但與(yu) 城市相比，縣城仍普遍存在產(chan) 業(ye) 支撐能力不強、市政設施水平不高、公共服務供給不足、人居環境質量不高等問題。並且，作為(wei) 通常的縣域政治經濟文化中心和人口聚集中心，縣城建設發展關(guan) 係縣城乃至縣域的民生質量。

　　從(cong) 全局看，縣城建設是黨(dang) 中央、國務院在新發展階段作出的重要決(jue) 策部署，短期有利於(yu) 擴大內(nei) 需，中長期有利於(yu) 推進新型城鎮化、城鄉(xiang) 融合發展、推進共同富裕。從(cong) 短期看，當前縣城人均市政公用設施固定資產(chan) 投資、人均消費支出分別僅(jin) 為(wei) 城市的1/2、2/3左右，縣城建設有利於(yu) 開拓新的巨大投資消費空間，促進形成強大國內(nei) 市場。從(cong) 中長期看，當前縣城城區人口平均約13萬(wan) ，縣城建設有利於(yu) 完善以城市群為(wei) 主體(ti) 、以都市圈為(wei) 重點、以中心城市為(wei) 引領、中小城市分類發展的新型城鎮化戰略；縣城位於(yu) “城尾鄉(xiang) 頭”，縣城建設有利於(yu) 推進城鄉(xiang) 要素跨界配置和產(chan) 業(ye) 協同發展，支撐鄉(xiang) 村振興(xing) 和農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化；縣城建設將縮小地區差距、城鄉(xiang) 差距、收入差距、基本公共服務差距，有利於(yu) 增強人民群眾(zhong) 獲得感、幸福感、安全感。

　　科學認識和正確把握縣城發展的總體(ti) 趨勢

　　縣城建設既要立足縣城本身，還要跳出縣城看縣城，從(cong) 縣域全境以及縣域與(yu) 周邊地區特別是大城市的關(guan) 係全麵把握。重點是做好以下三方麵工作：

　　一是分類特色發展。縣城數量大、類型多，情況千差萬(wan) 別，有些縣城人口超過20萬(wan) 甚至50萬(wan) ，有些縣城人口不到5萬(wan) 甚至不到1萬(wan) 。推進縣城建設需充分尊重縣城發展規律、立足地方實際條件，在完善產(chan) 業(ye) 支撐、市政設施、公共服務、人居環境等四大領域綜合服務功能的基礎上，突出特色、錯位發展。中央以主體(ti) 功能區規劃為(wei) 基礎、結合都市圈城市群規劃發展，首次將縣城劃分為(wei) 五類並提出原則性指引：加快發展大城市周邊縣城，積極培育專(zhuan) 業(ye) 功能縣城，合理發展農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區縣城，有序發展重點生態功能區縣城，引導人口流失縣城轉型發展。並且，鑒於(yu) 縣城產(chan) 業(ye) 基礎普遍薄弱，政策高度重視培育發展特色優(you) 勢產(chan) 業(ye) ，並基於(yu) 五類縣城劃分提出不同的產(chan) 業(ye) 發展方向。但需注意的是，五類縣城劃分並非是完全並列的關(guan) 係，其中存在重疊。比如，第一類位於(yu) 大城市周邊的縣城依據是否位於(yu) 都市圈和城市群範圍內(nei) 劃分，而全國位於(yu) 都市圈範圍內(nei) 、都市圈外城市群內(nei) 、城市群外的縣城數量大約各占1/3，即使是都市圈內(nei) 的縣城也有可能同時為(wei) 其他類型縣城。因此，縣城建設需按照分類引導的原則，堅持“一縣一策”。

　　二是輻射帶動鄉(xiang) 村。縣城建設不隻是要把縣城建好，還要輻射帶動縣域廣大鄉(xiang) 村，讓縣城建設發展的成果更加惠及整個(ge) 縣域。當前我國5億(yi) 農(nong) 村常住人口中的大部分居住在縣域內(nei) 的鄉(xiang) 村地區，即使城鎮化率在2035年達到約75%，鄉(xiang) 村常住人口仍將高達約3.5億(yi) 。與(yu) 2020年縣城建設相關(guan) 文件對比，本次文件的一大亮點是促進縣城與(yu) 鄉(xiang) 村功能銜接互補，要求推進縣城基礎設施、公共服務向鄉(xiang) 村延伸覆蓋，核心是建立健全縣城輻射帶動鄉(xiang) 村的長效機製。考慮到鄉(xiang) 村人口仍在大量向城鎮集聚，在推動縣城輻射帶動鄉(xiang) 村工作中，要以發展的眼光看問題，既要立足縣域人口分布現狀、也要立足長遠，兼顧公平與(yu) 效率，創新縣城輻射帶動鄉(xiang) 村的模式和方式，促進相關(guan) 建設在短期和中長期的效益優(you) 化。

　　三是統籌發展安全。縣城建設需回答錢從(cong) 哪來、地怎麽(me) 管、怎麽(me) 建設等核心問題，這些問題分別與(yu) 財政安全、糧食安全、文化和生態安全等問題密切相關(guan) 。針對“錢從(cong) 哪來”問題，鑒於(yu) 縣級層麵財力普遍不足、一些地方債(zhai) 務風險較為(wei) 突出等情況，政策要求在科學編製和完善建設方案的基礎上，區分不同類型建設項目性質，通過多種方式積極引導支持各類市場主體(ti) 廣泛參與(yu) ，並及時總結推廣示範地區典型經驗。針對“地怎麽(me) 管”問題，鑒於(yu) 縣城建設用地利用總體(ti) 粗放和鄉(xiang) 村建設用地存量巨大等情況，政策要求嚴(yan) 格落實耕地和永久基本農(nong) 田，加強存量建設用地再開發，合理安排新增建設用地指標，穩妥有序推進農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市等。同時，政策還首次提出建立健全省以下財政轉移支付、城鎮建設用地增加規模與(yu) 農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的人地錢三掛鉤機製。針對“怎麽(me) 建設”問題，鑒於(yu) 一些地區在建設中“貪大媚洋求怪”以及隻重視“麵子”、不重視“裏子”等情況，政策要求守住曆史文化根脈、防控災害事故風險。