作者：張紅鳳（山東(dong) 財經大學教授）

　　張新穎（山東(dong) 省社科理論重點研究基地山東(dong) 財經大學新舊動能轉換研究基地研究人員）

　　城鎮化的推進意味著經濟社會(hui) 結構的多重變革，其在我國的迅猛發展對生產(chan) 、生活、生態產(chan) 生了突破性、顛覆性的改變。然而長期以來，我國城鎮化以大中型城市為(wei) 核心，縣城處於(yu) 城鎮化發展的外圍地帶。伴隨著城鎮化增速的逐漸放緩，疊加新一輪科技革命和產(chan) 業(ye) 變革、社會(hui) 主要矛盾轉化、經濟結構調整等時代背景的變化，我國城鎮化正逐漸轉向以縣城為(wei) 載體(ti) 的縣域城鎮化。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），其中，對增強縣城產(chan) 業(ye) 支撐能力與(yu) 產(chan) 業(ye) 基礎、提升縣城產(chan) 業(ye) 平台功能等戰略任務作出具體(ti) 部署。這一政策導向表明，縣城將是下一步城鎮化發展的主戰場，而產(chan) 業(ye) 發展將成為(wei) 我國未來一段時間推進縣域城鎮化進程的關(guan) 鍵內(nei) 容。

　　產(chan) 業(ye) 發展為(wei) 縣域城鎮化提供內(nei) 在驅動力

　　馬克思在論述社會(hui) 再生產(chan) 理論時提出生產(chan) 資料生產(chan) 優(you) 先增長的規律，強調社會(hui) 生產(chan) 過程要優(you) 先發展工業(ye) 。這一理論在實踐中得到驗證，從(cong) 我國的發展經驗來看，經濟社會(hui) 轉軌過程的不同階段都有支柱產(chan) 業(ye) 拉動，由產(chan) 業(ye) 發展拉動經濟增長，從(cong) 而再帶動以城鎮化為(wei) 標誌的經濟社會(hui) 結構轉型。如20世紀80年代的電子裝配和輕工紡織產(chan) 業(ye) 、90年代的家電產(chan) 業(ye) 和重化工業(ye) ，21世紀以來的汽車製造、電子與(yu) 通信製造、機械製造以及房地產(chan) 業(ye) ，這些產(chan) 業(ye) 的發展助推了不同時期的城鎮化發展，促使我國人口城鎮化率由1978年的17.9%提高至2021年的64.7%。

　　產(chan) 業(ye) 發展為(wei) 縣域城鎮化發展提供內(nei) 在驅動力，主要集中於(yu) 以下三個(ge) 方麵：一是產(chan) 業(ye) 活動匯聚人力、物力和財力，是推進城鎮化進程的必然條件。生產(chan) 是價(jia) 值創造、價(jia) 值增值的過程，必須要完成從(cong) 要素投入到要素產(chan) 出。勞動力、原材料、土地以及資金的投入是生產(chan) 的開端，因而產(chan) 業(ye) 活動一旦開始就會(hui) 伴隨著人力資本集聚、資金積累；產(chan) 業(ye) 活動規模的進一步擴大，可以帶動人口轉移、消費升級、城鎮範圍擴大，產(chan) 生產(chan) 業(ye) 的虹吸效應與(yu) 規模經濟效應，進而推動城鎮化進程。二是產(chan) 業(ye) 發展與(yu) 城鎮化發展二者之間可以相互促進、相互轉化，產(chan) 業(ye) 發展以第二產(chan) 業(ye) 與(yu) 第三產(chan) 業(ye) 的比重上升為(wei) 主要任務，而城鎮化發展的主要特征之一是農(nong) 業(ye) 工業(ye) 化，二者均以產(chan) 業(ye) 由農(nong) 業(ye) 部門向非農(nong) 部門轉移為(wei) 衡量標準，其發展過程交織影響、發展成果可以共享，彼此間能夠實現相互促進與(yu) 轉化。三是新一輪科技革命和產(chan) 業(ye) 變革引發國內(nei) 產(chan) 業(ye) 發展的深刻調整，強化了縣域城鎮化的後發優(you) 勢。我國過去的後發優(you) 勢經驗驗證了幼稚產(chan) 業(ye) 通過技術引進、知識學習(xi) 等途徑可以縮短發展進程，實現跨越式發展、趕超發展。目前來看，在國內(nei) 產(chan) 業(ye) 發展調整的機遇下，縣域城鎮化發展具有明顯的後發優(you) 勢，如能抓住產(chan) 業(ye) 調整的曆史機遇與(yu) 重大機會(hui) ，必將加速縣域城鎮化進程。

　　加快產(chan) 業(ye) 發展是推動縣域城鎮化的關(guan) 鍵

　　目前，我國城鎮化已由快速增長轉向平緩增長，推進縣域城鎮化既是尋求城鎮化新的增長動力的主要途徑，也是改變長期以來城鎮化布局不合理的重要方式。縣域城鎮化的症結聚焦於(yu) 產(chan) 業(ye) 、人口、資金、消費等方麵，如產(chan) 業(ye) 基礎薄弱，產(chan) 業(ye) 鏈條短、層次低、核心競爭(zheng) 力不足、結構與(yu) 布局不合理等現象突出；人力資本不足，高學曆、高技術人才缺乏，人口老齡化問題不同程度地存在；財力不足，政府稅收能力、社會(hui) 融資能力、資金使用可持續能力麵臨(lin) 挑戰；居民消費不振，消費意願、消費能力、消費活力有待提升等等。這些難題導致縣城經濟根基脆弱、缺乏良性循環，製約著縣域城鎮化的步伐。

　　產(chan) 業(ye) 發展是解決(jue) 縣域城鎮化這一係列難題的關(guan) 鍵所在。在區域協調、工農(nong) 平衡、共同富裕等城鎮化內(nei) 在要求之下，縣域城鎮化的產(chan) 業(ye) 發展要遵循三個(ge) 基本方向：一是產(chan) 業(ye) 結構高級化。當前我國縣城產(chan) 業(ye) 偏向於(yu) 消費型而非生產(chan) 型，產(chan) 業(ye) 類型主要涵蓋第一產(chan) 業(ye) 中的農(nong) 業(ye) 、第二產(chan) 業(ye) 中的簡單加工製造業(ye) 以及第三產(chan) 業(ye) 中的商業(ye) 與(yu) 餐飲業(ye) 等，促進產(chan) 業(ye) 結構升級，培育支撐縣域城鎮化發展的支柱產(chan) 業(ye) 是當務之急。二是產(chan) 業(ye) 就業(ye) 擴大化。以大中城市為(wei) 核心的城鎮化遺留下的城鎮化的區域不平衡不充分、農(nong) 村空心化等難題，導致縣城吸納就業(ye) 能力不強而農(nong) 村勞動人口半失業(ye) 狀態同時存在，解決(jue) 就業(ye) 供需結構性矛盾、穩定擴大縣城就業(ye) 崗位是產(chan) 業(ye) 發展的又一方向。三是產(chan) 業(ye) 發展與(yu) 縣域城鎮化的深度融合化。積極推進產(chan) 業(ye) 發展政策與(yu) 縣域城鎮化現實需求相匹配、產(chan) 業(ye) 選擇與(yu) 縣城要素優(you) 勢相契合、產(chan) 業(ye) 變革方向與(yu) 城鎮化一般發展規律相符合，推進產(chan) 業(ye) 發展與(yu) 縣域城鎮化的廣泛滲透、相互交織與(yu) 深度融合。

　　分類打造縣域產(chan) 業(ye) 鏈，實現縣域城鎮化加速發展

　　在新一輪科技革命和產(chan) 業(ye) 變革的背景下，區別於(yu) 以往工業(ye) 化時代主要聚焦於(yu) 發展速度、產(chan) 業(ye) 類型、增值能力等屬性，產(chan) 業(ye) 發展增加了產(chan) 業(ye) 空間關(guan) 聯、產(chan) 業(ye) 上下遊對接等新的關(guan) 注點，促使產(chan) 業(ye) 走向以“鏈”為(wei) 核心的發展模式。縣域城鎮化的發展也必將遵循這一趨勢，以打造縣域產(chan) 業(ye) 鏈為(wei) 城鎮化道路的切入點。《意見》指出要“科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向”，因此，因地製宜、分類施策構建主導產(chan) 業(ye) 鏈條，成為(wei) 破解縣城經濟發展痛點、打通縣域城鎮化堵點的重要路徑。

　　一般縣城應重視承接一般性製造業(ye) 轉移。在基本公共服務難以保障、縣域綜合承載能力不足、產(chan) 業(ye) 平台功能不健全的情況下，縣城產(chan) 業(ye) 發展要遵循“循序漸進、穩步推進”的原則，避免盲目追求產(chan) 業(ye) 規模加劇縣域財政風險與(yu) 債(zhai) 務危機，應利用自身勞動力用工成本與(yu) 土地成本優(you) 勢，承接先進地區的產(chan) 業(ye) 梯度轉移。如工業(ye) 較為(wei) 成熟的大中型城市，人口紅利喪(sang) 失，用工成本攀升，一般縣城可以承接這類城市的一般性製造業(ye) 產(chan) 業(ye) 。通過承接這類產(chan) 業(ye) 轉移，一方麵可以促進農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力向非農(nong) 產(chan) 業(ye) 部門轉移；另一方麵有助於(yu) 抓住國內(nei) 產(chan) 業(ye) 結構調整與(yu) 新發展格局構建的契機，逐步參與(yu) 到國內(nei) 產(chan) 業(ye) 鏈與(yu) 價(jia) 值鏈循環中。

　　衛星縣城應重視承接中心城市的產(chan) 業(ye) 鏈條延伸。中心城市具備較強的經濟輻射能力。與(yu) 中心城市地理相鄰的衛星縣城具有顯著優(you) 勢，可以通過加強產(chan) 業(ye) 關(guan) 聯、產(chan) 業(ye) 互補、產(chan) 業(ye) 配套，延伸中心城市產(chan) 業(ye) 鏈條，實現中心城市與(yu) 衛星縣城的錯位發展、依存發展。在實踐中，一方麵要破除市縣邊界思維，加強市縣互聯網、交通等基礎設施的互聯互通，突出衛星縣城低成本、近距離的現實優(you) 勢；另一方麵充分發揮中心城市的極化效應、擴散效應、涓滴效應，以中心城市產(chan) 業(ye) 體(ti) 係帶動縣城產(chan) 業(ye) 體(ti) 係構建，通過重點幫扶、結對子等形式，打造“中心城市引領、市縣相互促進”的發展新局麵。

　　特色縣城應重視基於(yu) 自然稟賦發展特色產(chan) 業(ye) 鏈條。目前我國共有縣級行政單元1483個(ge) ，縣城在區位條件、自然資源蘊藏等稟賦方麵存在顯著的空間異質性，必須根據縣城自身特點與(yu) 稟賦條件，科學布局產(chan) 業(ye) 鏈條，將自然稟賦優(you) 勢逐步轉化為(wei) 產(chan) 業(ye) 特色優(you) 勢、市場偏好優(you) 勢、經濟發展比較優(you) 勢，凸顯縣域經濟的核心競爭(zheng) 力。在農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區、具有發展農(nong) 業(ye) 優(you) 勢的縣城，構建精品農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 鏈條；在具備文化或自然景觀優(you) 勢的縣城，構建特色旅遊產(chan) 業(ye) 鏈條；在重點生態功能區、生態涵養(yang) 型的縣城，構建生態化產(chan) 業(ye) 鏈條；在存在運輸樞紐、地理位置處於(yu) 關(guan) 鍵節點的縣城，打造交通運輸產(chan) 業(ye) 鏈條，保障產(chan) 業(ye) 鏈供應鏈通暢。